中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任、教授
審計(jì)署特約審計(jì)員 王雍君
新近發(fā)布的國(guó)務(wù)院關(guān)于2020年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》），進(jìn)一步彰顯了財(cái)政審計(jì)在促進(jìn)國(guó)家治理中的兩項(xiàng)獨(dú)特作用，即通過(guò)訴諸審計(jì)的信息功能與監(jiān)督功能促進(jìn)政府對(duì)人民的財(cái)政責(zé)任，以此強(qiáng)化審計(jì)在國(guó)家治理中的重要作用。
彰顯信息功能在促進(jìn)財(cái)政責(zé)任中的作用
《報(bào)告》披露了范圍廣泛、內(nèi)容豐富而詳實(shí)的財(cái)政審計(jì)信息，覆蓋財(cái)政政策、預(yù)算編制與執(zhí)行、財(cái)政管理以及政府間財(cái)政關(guān)系的諸多方面。對(duì)于評(píng)估與判斷政府對(duì)人民的財(cái)政責(zé)任而言，這些信息不可或缺并且至關(guān)緊要。
促進(jìn)政府對(duì)人民的財(cái)政責(zé)任正是財(cái)政審計(jì)的天職。財(cái)政責(zé)任主要包括財(cái)政資源獲取與使用的合規(guī)責(zé)任，以及財(cái)政資源使用結(jié)果的績(jī)效責(zé)任。合規(guī)責(zé)任強(qiáng)調(diào)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)、預(yù)算與財(cái)務(wù)報(bào)告規(guī)定、支出標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)程序與流程的遵從，關(guān)注相關(guān)部門和單位行為的正當(dāng)性；績(jī)效責(zé)任強(qiáng)調(diào)財(cái)政投入的經(jīng)濟(jì)性、財(cái)政產(chǎn)出的效率、特別是財(cái)政成果的有效性，關(guān)注相關(guān)部門和單位以合理成本向公眾交付其偏好的服務(wù)，涵蓋公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、成本、及時(shí)性、平等性和可得性。
《報(bào)告》披露的信息表明，兩類財(cái)政責(zé)任總體上都有所進(jìn)步，但局部問(wèn)題依然存在甚至有所加劇，主要涉及財(cái)政資源統(tǒng)籌、支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)與運(yùn)用、轉(zhuǎn)移支付制度的完善和規(guī)范，多報(bào)、少報(bào)與代編預(yù)算，以及政府采購(gòu)、資金管理、財(cái)務(wù)核算和預(yù)算績(jī)效管理。
這些信息蘊(yùn)含著財(cái)政審計(jì)以其信息功能促進(jìn)受托責(zé)任的三個(gè)路徑。首先是審計(jì)信息的可信度與可靠性。審計(jì)概念的本質(zhì)規(guī)定性是“專業(yè)審查”，審計(jì)原則崇尚專業(yè)性、獨(dú)立性、客觀性和公正性。以此言之，與支出部門和財(cái)政部門披露的財(cái)政信息相比，財(cái)政審計(jì)信息具有更高的可信度與可靠性，從而有助于減輕或消除政府與公眾之間的信息不對(duì)稱。如果沒(méi)有財(cái)政審計(jì)披露的相關(guān)信息，公眾更難知曉政府與部門的財(cái)政信息，或者因缺失一個(gè)“公正的第三方”而難以判斷這些信息的真實(shí)性與準(zhǔn)確性。財(cái)政審計(jì)作為“公正的第三方”角色，可向公眾提供質(zhì)量和可信度更高的信息，從而有助于增強(qiáng)判斷與評(píng)估財(cái)政責(zé)任的能力，以及對(duì)財(cái)政責(zé)任履行情況的關(guān)注。
其次是審計(jì)信息的問(wèn)題導(dǎo)向?qū)傩?。公眾通常十分關(guān)注問(wèn)題類信息，即在財(cái)政合規(guī)和財(cái)政績(jī)效方面“主要存在哪些問(wèn)題”的信息，這些信息把預(yù)算、財(cái)政管理和公共服務(wù)方面的薄弱環(huán)節(jié)暴露在公眾視野中，從而有助于促進(jìn)有關(guān)部門和單位加強(qiáng)和改進(jìn)管理，完善制度建設(shè)，促進(jìn)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)安全和財(cái)政資金規(guī)范高效運(yùn)行。
最后是審計(jì)信息的警示效應(yīng)。政府信息公開(kāi)、提高行政透明度是依法行政的要求，也是發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用的重要途徑，審計(jì)查出問(wèn)題向社會(huì)公開(kāi)，對(duì)于維護(hù)公眾利益十分重要且意義重大。
彰顯監(jiān)督功能在促進(jìn)財(cái)政責(zé)任中的作用
除了減輕或消除信息不對(duì)稱的信息功能外，審計(jì)還通過(guò)訴諸獨(dú)特的監(jiān)督功能促進(jìn)財(cái)政責(zé)任。監(jiān)督功能即糾偏功能，即通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)和審計(jì)整改約束相關(guān)部門和單位切實(shí)采取相關(guān)行動(dòng)，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)消除合規(guī)和績(jī)效方面存在的問(wèn)題。
審計(jì)監(jiān)督因而分為合規(guī)性監(jiān)督和績(jī)效監(jiān)督，在龐大的“監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)”中，審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)特作用尤其突出，為其他形式的監(jiān)督提供了有力支撐，有利于與人大監(jiān)督、公眾監(jiān)督等形成合力。財(cái)政部門本身負(fù)有財(cái)政監(jiān)督之職，但同樣需要接受審計(jì)監(jiān)督?！秷?bào)告》反映了中央財(cái)政在財(cái)政資源統(tǒng)籌方面存在的問(wèn)題，比如在中央預(yù)算單位存在大量結(jié)轉(zhuǎn)的情況下繼續(xù)大額安排項(xiàng)目資金，未按規(guī)定收回相關(guān)單位和央企的大額結(jié)余，對(duì)地方財(cái)政專戶監(jiān)控不到位，一些金融企業(yè)依托行政權(quán)力、國(guó)有資產(chǎn)資源取得的收入尚未納入預(yù)算，以及中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出預(yù)算不夠細(xì)化等。
《報(bào)告》就審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題提出精準(zhǔn)的、有約束力的審計(jì)建議，這是審計(jì)監(jiān)督功能的另一個(gè)關(guān)鍵方面。其中，加快推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，把支出標(biāo)準(zhǔn)作為預(yù)算編制的基本依據(jù)，推進(jìn)預(yù)算和績(jī)效管理的一體化，加強(qiáng)“四本預(yù)算”之間的銜接，進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政關(guān)系，確立客觀公正的轉(zhuǎn)移支付資金分配標(biāo)準(zhǔn)，以及消除違規(guī)收費(fèi)，尤其給人以深刻印象。這些問(wèn)題長(zhǎng)期困擾預(yù)算運(yùn)作和財(cái)政管理，嚴(yán)重制約各級(jí)政府履行財(cái)政責(zé)任的能力，如能置于財(cái)政改革議程的優(yōu)先位置，所產(chǎn)生的制度紅利將最為確切。
彰顯財(cái)政審計(jì)在國(guó)家審計(jì)中的重要作用
除了直接彰顯審計(jì)的信息功能與監(jiān)督功能外，《報(bào)告》也間接彰顯了財(cái)政審計(jì)在國(guó)家審計(jì)中的突出地位。與許多國(guó)家不同，中國(guó)的國(guó)家審計(jì)體制的范圍相當(dāng)寬泛，但主題和首要任務(wù)一直是財(cái)政審計(jì)，無(wú)論在中央還是地方層面上。
所有國(guó)家與政府的基本職能都是保衛(wèi)民眾安全和增進(jìn)民眾福祉，兩者高度依賴財(cái)政制度、財(cái)政政策、公共預(yù)算與財(cái)政管理的有效性，而有效性從根本上講取決于國(guó)家和政府履行財(cái)政責(zé)任的有效性，即保持對(duì)財(cái)政資源獲取和使用的合規(guī)責(zé)任的能力，以及保持對(duì)財(cái)政資源使用結(jié)果的績(jī)效責(zé)任的能力。政府的本質(zhì)是服務(wù)人民，推論起來(lái)，就是在確保合規(guī)的前提下，以合理成本交付公眾偏好的公共服務(wù)。財(cái)政審計(jì)在促進(jìn)建立現(xiàn)代財(cái)政制度、深化預(yù)算管理制度改革、維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化等方面發(fā)揮著重要作用，《報(bào)告》充分顯示了這一點(diǎn)。
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