中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員 審計署特約審計員
汪德華
習(xí)近平總書記在二十屆中央審計委員會第一次會議上指出，審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。審計監(jiān)督發(fā)揮推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的功能，需要貫徹研究型審計的理念，發(fā)揮常態(tài)化“經(jīng)濟體檢”優(yōu)勢，抓住關(guān)鍵問題推動改革深化。
現(xiàn)代財稅體制是國家治理體系的基礎(chǔ)性、支撐性制度。歷年審計工作報告均重點展現(xiàn)財政審計的成果，推動現(xiàn)代財稅體制建設(shè)。財政審計的特點是發(fā)現(xiàn)問題的背后往往存在體制性、機制性矛盾，問題領(lǐng)域就是現(xiàn)代財稅體制建設(shè)的重點方向。因而財政審計特別需要堅持研究型審計理念，將問題發(fā)現(xiàn)與推動改革深化貫穿起來。今年由侯凱審計長代表國務(wù)院向全國人大常委會所作的審計工作報告，鮮明體現(xiàn)了這一點。
一是關(guān)注四本預(yù)算的界限清晰和合理銜接問題。2015年實施的新《預(yù)算法》規(guī)定，我國現(xiàn)行預(yù)算體系是由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算，四本預(yù)算構(gòu)成的全口徑預(yù)算。從法律的規(guī)定和改革的本意來看，之所以設(shè)計四本預(yù)算體系，目的是區(qū)分不同類資金的性質(zhì)，將全部政府收支納入預(yù)算管理體系中。《預(yù)算法》要求，要保持四本預(yù)算的完整獨立，同時要強化政策和資金統(tǒng)籌，避免渠道交叉。這是現(xiàn)代財稅體制建設(shè)的重要方向。今年的審計工作報告指出，一般公共預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算之間的邊界依然不清晰，對于同類事項同時分配資金。這一問題的后果是相關(guān)單位預(yù)算約束軟化，反映了預(yù)算分配權(quán)沒有統(tǒng)一行使。事實上，這一問題在上一年度的審計工作報告中同樣被指出，相關(guān)部門在整改報告中也明確要減少渠道交叉。筆者認為，這一領(lǐng)域持續(xù)存在的問題，可能說明四本預(yù)算體系的制度設(shè)計在未來還可進一步研究。
二是關(guān)注若干創(chuàng)新性財政工具是否實現(xiàn)了其政策定位問題。十八大以來，我國陸續(xù)推出了地方政府專項債、政府投資基金等事關(guān)政府投融資的創(chuàng)新性財政工具。這些新的財政工具的設(shè)計，均有其明確的政策定位，總體目標是協(xié)調(diào)發(fā)揮好政府與市場作用，提高政府投融資的效率。例如，一些政府應(yīng)支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，傳統(tǒng)上均采用轉(zhuǎn)移支付、財政補貼的方式予以支持；但如其投資前景較好，則可以用政府投資基金的形式投入，能夠發(fā)揮好市場化管理機制的效率優(yōu)勢，又能保證資金的滾動增值。今年的審計工作報告發(fā)現(xiàn)，部分中央政府投資基金與轉(zhuǎn)移支付資金存在同時投向同一企業(yè)的問題。但從政府投資基金財政工具設(shè)計本意來看，其投入的領(lǐng)域應(yīng)伴隨著轉(zhuǎn)移支付資金的退出。再例如，專項債應(yīng)安排到國家規(guī)定的重點領(lǐng)域，且投入項目應(yīng)有一定收益，能夠?qū)崿F(xiàn)資金平衡。但審計工作報告指出，當(dāng)前專項債依然存在投向不符合國務(wù)院規(guī)定，投入項目收益難以實現(xiàn)等問題。這些創(chuàng)新性財政工具領(lǐng)域存在的普遍問題表明，新工具如何合理融入到國家財政政策和財政制度的體系中，還有不少問題要研究。
三是關(guān)注全面實施預(yù)算績效管理是否落到實處問題。筆者的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)布全面實施預(yù)算績效管理文件以來，各地均積極行動，建立了相應(yīng)機構(gòu)予以推動。預(yù)算績效管理的規(guī)定流程，如績效目標申報，績效評價等，均能正常開展。然而要注意，全面實施預(yù)算績效管理，其核心目標是要將績效理念貫穿到預(yù)算管理全過程中，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機組成部分，建立“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機制，能夠真正起到提高財政資金配置和使用效率的作用。但今年的審計工作報告指出，部分地區(qū)和部門的績效目標設(shè)計不合理、缺少實質(zhì)性約束作用，績效運行監(jiān)控流于形式，績效評價結(jié)果的說服力不強等問題。這些現(xiàn)象或多或少說明，在預(yù)算績效管理表面上遍地開花的背后，如何實質(zhì)性發(fā)揮強化績效約束，提高資金效率的功能，還需結(jié)合實際情況研究推動。需要注意，預(yù)算績效管理成本高昂，如果其在提高財政資金效率方面作用不突出，則其自身的績效同樣存在疑問。
四是持續(xù)關(guān)注一些長期存在的問題。今年的審計工作報告指出，發(fā)改委管理的投資專項，與財政部的轉(zhuǎn)移支付資金依然存在重復(fù)投入同類事項；稅收征管還存在組織收入不嚴格，減稅政策貫徹不徹底，部分地區(qū)存在調(diào)節(jié)收入、虛增收入等問題；轉(zhuǎn)移支付項目清理規(guī)范依然不夠深入，部分資金存在分配不合理、不科學(xué)問題，如沒有嚴格按照辦法執(zhí)行，基數(shù)固化等。這些問題在以往年份的審計工作報告中均不同程度得以揭示，反映了相關(guān)領(lǐng)域可能存在一些體制性、機制性問題尚未得到解決，還需進一步深化改革。而作為持續(xù)多年重點關(guān)注的部門預(yù)算，今年的審計工作報告指出，部門本級總體規(guī)范，問題多發(fā)生在二級、三級單位，如向下級單位攤派費用等。這也表明，審計監(jiān)督要堅持久久為功的理念，在多年努力下，一些牛皮癬問題終將得到改善。發(fā)改委投資專項與財政轉(zhuǎn)移支付之間的重復(fù)投入，完善稅收征管問題，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計與管理問題等，同樣應(yīng)得到審計長期關(guān)注，以研究型審計推動改革深化。
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