國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)
和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見
國發(fā)〔2015〕45號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
為進(jìn)一步深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，加大對(duì)“三農(nóng)”的金融支持力度，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，做好農(nóng)村承包土地（指耕地）的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（以下統(tǒng)稱“兩權(quán)”）抵押貸款試點(diǎn)工作，現(xiàn)提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，深入落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，按照所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)要求，以落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，穩(wěn)妥有序開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)?；?jīng)營的資金投入，為穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革提供經(jīng)驗(yàn)和模式，促進(jìn)農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展。
（二）基本原則。
一是依法有序。“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)要堅(jiān)持于法有據(jù)，遵守土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法等有關(guān)法律法規(guī)和政策要求，先在批準(zhǔn)范圍內(nèi)開展，待試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)后再穩(wěn)步推廣。涉及被突破的相關(guān)法律條款，應(yīng)提請(qǐng)全國人大常委會(huì)授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫停執(zhí)行。
二是自主自愿。切實(shí)尊重農(nóng)民意愿，“兩權(quán)”抵押貸款由農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自愿申請(qǐng)，確保農(nóng)民群眾成為真正的知情者、參與者和受益者。流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)抵押需經(jīng)承包農(nóng)戶同意，抵押僅限于流轉(zhuǎn)期內(nèi)的收益。金融機(jī)構(gòu)要在財(cái)務(wù)可持續(xù)基礎(chǔ)上，按照有關(guān)規(guī)定自主開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)。
三是穩(wěn)妥推進(jìn)。在維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益前提下，妥善處理好農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、金融機(jī)構(gòu)、政府之間的關(guān)系，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作。
四是風(fēng)險(xiǎn)可控。堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線。完善試點(diǎn)地區(qū)確權(quán)登記頒證、流轉(zhuǎn)平臺(tái)搭建、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和抵押物處置機(jī)制等配套政策，防范、控制和化解風(fēng)險(xiǎn)，確保試點(diǎn)工作順利平穩(wěn)實(shí)施。
二、試點(diǎn)任務(wù)
（一）賦予“兩權(quán)”抵押融資功能，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。在防范風(fēng)險(xiǎn)、遵守有關(guān)法律法規(guī)和農(nóng)村土地制度改革等政策基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥有序開展“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)。加強(qiáng)制度建設(shè)，引導(dǎo)和督促金融機(jī)構(gòu)始終把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益作為改革試點(diǎn)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，落實(shí)“兩權(quán)”抵押融資功能，明確貸款對(duì)象、貸款用途、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、抵押價(jià)值評(píng)估、抵押物處置等業(yè)務(wù)要點(diǎn)，盤活農(nóng)民土地用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，加大金融對(duì)“三農(nóng)”的支持力度。
（二）推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，加強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)。金融機(jī)構(gòu)要結(jié)合“兩權(quán)”的權(quán)能屬性，在貸款利率、期限、額度、擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面加大創(chuàng)新支持力度，簡化貸款管理流程，扎實(shí)推進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，切實(shí)滿足農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)金融服務(wù)的有效需求。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)剩余使用期限內(nèi)發(fā)放中長期貸款，有效增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中長期信貸投入。鼓勵(lì)對(duì)經(jīng)營規(guī)模適度的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)放貸款。
（三）建立抵押物處置機(jī)制，做好風(fēng)險(xiǎn)保障。因借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形需要實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，允許金融機(jī)構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。完善抵押物處置措施，確保當(dāng)借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形時(shí)，承貸銀行能順利實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定。探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑，保障抵押權(quán)人合法權(quán)益。對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。
（四）完善配套措施，提供基礎(chǔ)支撐。試點(diǎn)地區(qū)要加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)確權(quán)登記頒證，探索對(duì)通過流轉(zhuǎn)取得的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押。按照黨中央、國務(wù)院確定的宅基地制度改革試點(diǎn)工作部署，探索建立宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制。依托相關(guān)主管部門建立完善多級(jí)聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，建立“兩權(quán)”抵押、流轉(zhuǎn)、評(píng)估的專業(yè)化服務(wù)機(jī)制，支持以各種合法方式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)用于抵押。建立健全農(nóng)村信用體系，有效調(diào)動(dòng)和增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)的積極性。
（五）加大扶持和協(xié)調(diào)配合力度，增強(qiáng)試點(diǎn)效果。人民銀行要支持金融機(jī)構(gòu)積極穩(wěn)妥參與試點(diǎn)，對(duì)符合條件的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)加大支農(nóng)再貸款支持力度。銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)要研究差異化監(jiān)管政策，合理確定資本充足率、貸款分類等方面的計(jì)算規(guī)則和激勵(lì)政策，支持金融機(jī)構(gòu)開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)。試點(diǎn)地區(qū)要結(jié)合實(shí)際，采取利息補(bǔ)貼、發(fā)展政府支持的擔(dān)保公司、利用農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)提供擔(dān)保、設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等方式，建立“兩權(quán)”抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)緩釋及補(bǔ)償機(jī)制。保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)民住房保險(xiǎn)工作，擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋范圍，充分發(fā)揮保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障作用。
三、組織實(shí)施
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。人民銀行會(huì)同中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、稅務(wù)總局、林業(yè)局、法制辦、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等單位，按職責(zé)分工成立農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作指導(dǎo)小組和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作指導(dǎo)小組（以下統(tǒng)稱指導(dǎo)小組），切實(shí)落實(shí)黨中央、國務(wù)院對(duì)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作的各項(xiàng)要求，按照本意見指導(dǎo)地方人民政府開展試點(diǎn)，并做好專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)、跟蹤指導(dǎo)、評(píng)估總結(jié)等相關(guān)工作。指導(dǎo)小組辦公室設(shè)在人民銀行。
（二）選擇試點(diǎn)地區(qū)。“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)以縣（市、區(qū)）行政區(qū)域?yàn)閱挝?。農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)主要在農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)等農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)較好的地區(qū)開展；農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)原則上選擇國土資源部牽頭確定的宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)開展。省級(jí)人民政府按照封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控原則向指導(dǎo)小組辦公室推薦試點(diǎn)縣（市、區(qū)），經(jīng)指導(dǎo)小組審定后開展試點(diǎn)。各省（區(qū)、市）可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，分別或同時(shí)申請(qǐng)開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。
（三）嚴(yán)格試點(diǎn)條件。“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)滿足以下條件：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)確權(quán)登記頒證率高，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健全，交易行為公開規(guī)范，具備較好基礎(chǔ)和支撐條件；二是農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿較強(qiáng)，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營勢(shì)頭良好，具備規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益；三是農(nóng)村信用環(huán)境較好，配套政策較為健全。
（四）規(guī)范試點(diǎn)運(yùn)行。人民銀行、銀監(jiān)會(huì)會(huì)同相關(guān)單位，根據(jù)本意見出臺(tái)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)管理辦法和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)管理辦法。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)本意見和金融管理部門制定的“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)管理辦法，建立相應(yīng)的信貸管理制度并制定實(shí)施細(xì)則。試點(diǎn)地區(qū)成立試點(diǎn)工作小組，嚴(yán)格落實(shí)試點(diǎn)條件，制定具體實(shí)施意見、支持政策，經(jīng)省級(jí)人民政府審核后，送指導(dǎo)小組備案。集體林地經(jīng)營權(quán)抵押貸款和草地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)可參照本意見執(zhí)行。
（五）做好評(píng)估總結(jié)。認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)提出制定修改相關(guān)法律法規(guī)、政策的建議，加快推動(dòng)修改完善相關(guān)法律法規(guī)。人民銀行牽頭負(fù)責(zé)對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行跟蹤、監(jiān)督和指導(dǎo)，開展年度評(píng)估。試點(diǎn)縣（市、區(qū)）應(yīng)提交總結(jié)報(bào)告和政策建議，由省級(jí)人民政府送指導(dǎo)小組。指導(dǎo)小組形成全國試點(diǎn)工作報(bào)告，提出相關(guān)政策建議。全部試點(diǎn)工作于2017年底前完成。
（六）取得法律授權(quán)。試點(diǎn)涉及突破《中華人民共和國物權(quán)法》第一百八十四條、《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十七條等相關(guān)法律條款，由國務(wù)院按程序提請(qǐng)全國人大常委會(huì)授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。
國務(wù)院
2015年8月10日
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