新農(nóng)村建設(shè)的“守護(hù)神”——對(duì)江蘇武進(jìn)“村官”審計(jì)的調(diào)查報(bào)告
[按]從2005年開(kāi)始，有著“中國(guó)最富十強(qiáng)縣”美譽(yù)的江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)開(kāi)展了名為“勤廉為百姓，清風(fēng)暖萬(wàn)家”的主題活動(dòng)，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是，對(duì)全區(qū)村支部書(shū)記進(jìn)行屆中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。3年過(guò)去了，武進(jìn)區(qū)作為蘇南地區(qū)最早全面推行村官經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的地區(qū)，逐步形成了在當(dāng)?shù)剌^有影響的“武進(jìn)模式”，為在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)中開(kāi)展村官經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。
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新農(nóng)村建設(shè)的“守護(hù)神”——對(duì)江蘇武進(jìn)“村官”審計(jì)的調(diào)查報(bào)告 |
3月中旬，常州市武進(jìn)區(qū)農(nóng)村的“海選”前夕，有關(guān)村干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)情況統(tǒng)一在各村的村務(wù)公開(kāi)欄里公布。這是我們?cè)谠搮^(qū)湖塘鎮(zhèn)三勤村見(jiàn)到的一幕。 |
到2007年底，3年來(lái)，常州市武進(jìn)區(qū)共對(duì)全部406名村書(shū)記進(jìn)行了任期三年的屆中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，共查出損失浪費(fèi)金額360.12萬(wàn)元，違規(guī)行為金額2006萬(wàn)元，促進(jìn)增收節(jié)支1501.11萬(wàn)元，提出審計(jì)建議1179條，實(shí)際意見(jiàn)采納1095條。
“百聞不如一見(jiàn)，還是去附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)看看吧！”3月7日，武進(jìn)區(qū)審計(jì)局主管內(nèi)審的副局長(zhǎng)夏燕在詮釋這一堆龐大數(shù)字前，為我們聯(lián)系上了湖塘鎮(zhèn)的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，并隨機(jī)點(diǎn)了兩位在家的村支書(shū)到鎮(zhèn)政府會(huì)議室。
湖塘鎮(zhèn)是武進(jìn)區(qū)政府駐地，也是武進(jìn)的經(jīng)濟(jì)、政治和文化中心，全鎮(zhèn)面積84平方公里，共有37個(gè)行政村和22個(gè)社區(qū)居委會(huì)，總?cè)丝诮?0萬(wàn)人，其中常駐人口12.5萬(wàn)人，是有名的“中國(guó)織造名鎮(zhèn)”、“中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之星”、江蘇省“百?gòu)?qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。2007年全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值74.3億元，農(nóng)民人均純收入10790元，工業(yè)經(jīng)濟(jì)已連續(xù)兩年實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)銷雙超兩百億”。
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開(kāi)展屆中審計(jì)以來(lái)，信訪舉報(bào)件數(shù)量急劇下降 |
“我來(lái)之前，鎮(zhèn)上每年針對(duì)村干部的信訪舉報(bào)不下20件，自從開(kāi)展屆中審計(jì)以來(lái)，信訪舉報(bào)件急劇下降，2007年只有3起，且都是反映村民小組組長(zhǎng)的，沒(méi)有一例是村干部的。我分管的紀(jì)檢監(jiān)察也因此成了省里的先進(jìn)?！痹螀^(qū)監(jiān)察局副局長(zhǎng)，現(xiàn)任鎮(zhèn)紀(jì)委書(shū)記時(shí)建中談到這個(gè)話題顯得非常自豪，“可以說(shuō)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的影響是長(zhǎng)遠(yuǎn)的，也是我們要長(zhǎng)期保持的?！蓖诰蚱渲械脑?，他歷數(shù)了推行屆中審計(jì)以來(lái)的一系列變化。
率先實(shí)行村級(jí)車改是鎮(zhèn)黨委依據(jù)審計(jì)結(jié)論砍出的“第一斧”。上世紀(jì)九十年代以來(lái)，湖塘鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，村級(jí)年收入少則幾百萬(wàn)，多的上千萬(wàn)。出于拓展工業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目的需要，幾乎所有村都購(gòu)買了公車，有的甚至村書(shū)記、村主任一人一部專車?！按寮?jí)積累增加了，車子就該越來(lái)越多嗎？”這成了2005年湖塘鎮(zhèn)黨委重點(diǎn)討論的問(wèn)題。再算算經(jīng)濟(jì)帳，一輛車一年基本開(kāi)銷3萬(wàn)元，司機(jī)工資2萬(wàn)元，還經(jīng)常有各種各樣來(lái)歷不明的維修費(fèi)、汽油票等，平均一年打在車上的開(kāi)支有七八萬(wàn)元。四五十輛村務(wù)用車得耗去多少百姓錢財(cái)！隨著第一年屆中審計(jì)報(bào)告的出臺(tái)，鎮(zhèn)黨委果斷決策：村里可以有用車開(kāi)支，但必須像機(jī)關(guān)一樣實(shí)行車改。
就這樣，從2006年開(kāi)始，湖塘鎮(zhèn)成了全國(guó)較早開(kāi)展村級(jí)車改的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。根據(jù)規(guī)定，各村原有的公車全部拍賣，市內(nèi)交通費(fèi)用一律不予報(bào)銷，村干部享受的車貼標(biāo)準(zhǔn)為：書(shū)記800元，主任600元，會(huì)計(jì)500元。一年下來(lái)，車輛開(kāi)支就下降了七成。這個(gè)變化，全鎮(zhèn)的老百姓都是看得到的。
接下來(lái)，招待費(fèi)又開(kāi)始封頂了。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，各村每年的煙酒吃喝差不多都是按照最高標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)支的。按平均每村每年250萬(wàn)元的收入，按照區(qū)委農(nóng)工部以前劃定的標(biāo)準(zhǔn)，村級(jí)招待費(fèi)提取的比例是10%，實(shí)際情形是，各村平均25萬(wàn)元基本都用完，而且呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。許多村擺出的理由是“經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，活動(dòng)越來(lái)越多，再說(shuō)物價(jià)、消費(fèi)本來(lái)也越來(lái)越高嘛！”
然而，嚴(yán)格的審計(jì)推翻了這一說(shuō)法，審計(jì)表明，2005年以前村級(jí)財(cái)務(wù)的不合規(guī)憑證普遍存在，不合法的憑證占到50%以上，其中大量的招待費(fèi)開(kāi)支存在問(wèn)題。“村里的收入應(yīng)該增長(zhǎng)，但招待費(fèi)不但不能漲，還要降下來(lái)！”鎮(zhèn)政府經(jīng)過(guò)慎重研究，決定對(duì)全鎮(zhèn)各村招待費(fèi)實(shí)行“封頂政策”——提取比例由10%降為4%，即使收入超過(guò)1000萬(wàn)的村，也只能限死在40萬(wàn)以內(nèi)。如有超出，扣發(fā)村干部的工資獎(jiǎng)金予以補(bǔ)回，扣發(fā)比例是村書(shū)記50%，村主任、村會(huì)計(jì)各25%。2007年審計(jì)后發(fā)現(xiàn)有兩個(gè)村超支了，鎮(zhèn)上按規(guī)定扣發(fā)了村干部幾千元獎(jiǎng)金。在村務(wù)公開(kāi)欄公布后，群眾無(wú)不拍手稱快。2006年招待費(fèi)為15萬(wàn)元，2007年只有10.5萬(wàn)元。
基建工程的審計(jì)也是其中重要的一塊。湖塘的新農(nóng)村建設(shè)更多地體現(xiàn)在小城鎮(zhèn)化的日新月異，每年都有大批新開(kāi)工項(xiàng)目，公用事業(yè)投入增長(zhǎng)比例超過(guò)二成，2007年達(dá)到9000萬(wàn)元。但過(guò)去的招投標(biāo)很不規(guī)范，工程款不開(kāi)票率達(dá)到80%。2005年，常州市審計(jì)局與市監(jiān)察局、建設(shè)局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于村鎮(zhèn)（街道）公有資金投資工程建設(shè)管理的若干規(guī)定（試行）》，要求超過(guò)50萬(wàn)元以上的工程項(xiàng)目必須全部納入招投標(biāo)管理。而湖塘鎮(zhèn)再次自降標(biāo)準(zhǔn)，將招投標(biāo)起點(diǎn)額調(diào)至10萬(wàn)元，且規(guī)定沒(méi)有審計(jì)所的報(bào)告和簽字，一律不得結(jié)算付款。“我們是城關(guān)鎮(zhèn)，很多工程是區(qū)里的重點(diǎn)工程，時(shí)間要求比較緊，如果不加強(qiáng)監(jiān)督，就容易出問(wèn)題?！辨?zhèn)審計(jì)所所長(zhǎng)謝一茹表示，即使是領(lǐng)導(dǎo)簽批的特事特辦項(xiàng)目，審計(jì)也沒(méi)有被免除。通過(guò)審計(jì)整改，工程款不開(kāi)票現(xiàn)象已經(jīng)絕跡。3年審計(jì)，全鎮(zhèn)基建工程核減金額高達(dá)6000萬(wàn)元。
包括公車和招待費(fèi)在內(nèi)，2006年以來(lái)，該鎮(zhèn)依據(jù)審計(jì)結(jié)論，先后就規(guī)范通訊費(fèi)、村級(jí)工程管理、拆遷安置補(bǔ)償和村級(jí)財(cái)務(wù)管理等出臺(tái)了6個(gè)文件。近期，針對(duì)性更強(qiáng)的《村級(jí)工程管理辦法》也將出臺(tái)。由審計(jì)牽頭，鎮(zhèn)經(jīng)管、財(cái)政等部門共同協(xié)作，財(cái)經(jīng)監(jiān)督之網(wǎng)越織越密。
“信訪舉報(bào)的急劇下降說(shuō)明老百姓的疑慮打消了，干群之間的關(guān)系進(jìn)一步融洽了。這樣，下一步的工作就好做了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁也會(huì)更加強(qiáng)勁！”時(shí)建中肯定地說(shuō)。
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“不理解是暫時(shí)的，好處是長(zhǎng)遠(yuǎn)的！” |
我們采訪的兩位“村官”是湖塘鎮(zhèn)三勤村支部書(shū)記王國(guó)鋒和淹城村支部書(shū)記曹建浩。他們都是第一批接受審計(jì)的對(duì)象。
“開(kāi)始我就以為是來(lái)找問(wèn)題的，我干得好好的，組織上派人來(lái)調(diào)查，是不是懷疑我有什么問(wèn)題？”談及自己的感受，王國(guó)鋒直言不諱，他沒(méi)想到審計(jì)的結(jié)果竟是對(duì)他的充分肯定。他十分形象地總結(jié)了自己身上的“三股力”——一是動(dòng)力，村里的事情很多，審計(jì)幫助查找問(wèn)題，就是幫助規(guī)范管理，“問(wèn)題早解決，書(shū)記個(gè)人也就說(shuō)得清了，所以這是對(duì)我個(gè)人的關(guān)心與負(fù)責(zé)，我們熱烈歡迎！”二是壓力，“當(dāng)書(shū)記的做不做事，做什么事，雖然有村務(wù)公開(kāi)，但群眾了解的并不多仔細(xì)，現(xiàn)在屆中審計(jì)就能夠全面反映，所以做事時(shí)必須很謹(jǐn)慎?！比枪芾韴?zhí)政能力得到提高，屆中審計(jì)推動(dòng)了大家相互間的交流、促進(jìn)和提高，村書(shū)記們開(kāi)會(huì)時(shí)經(jīng)常在一起談什么問(wèn)題容易犯，又如何克服，如何進(jìn)一步加強(qiáng)管理，工作中的失誤不斷減少。
曹建浩也表示，經(jīng)過(guò)這一輪的審計(jì)，村里的財(cái)務(wù)管理方式發(fā)生了很大的變化，完全實(shí)現(xiàn)了“村帳鎮(zhèn)管，組帳村管”。淹城村是著名的“春秋淹城”景點(diǎn)所在地，服務(wù)業(yè)很發(fā)達(dá)，農(nóng)民工很多，但哪怕是100元的現(xiàn)金支取，都必須要經(jīng)辦人、證明人和村負(fù)責(zé)人簽字；支票支取1萬(wàn)元以上，必須要村“兩委”班子集體商量；10萬(wàn)元以上的建設(shè)項(xiàng)目，則委托鎮(zhèn)政府操辦?！斑@樣也好，對(duì)村干部來(lái)說(shuō)，都有了個(gè)可操作的標(biāo)準(zhǔn)，就形成了習(xí)慣，看起來(lái)比較忙，但事情反而好辦多了?！?br />
將屆中審計(jì)與村務(wù)公開(kāi)有機(jī)結(jié)合，架通了群眾與干部聯(lián)系的橋梁。有屆中審計(jì)的詳細(xì)報(bào)告，村民們紛紛感嘆“村務(wù)公開(kāi)欄”比以前有看頭了，對(duì)村干部的信任度也提高了。而村干部，也逐漸養(yǎng)成了自覺(jué)接受群眾監(jiān)督的習(xí)慣。就算自己個(gè)人沒(méi)有問(wèn)題，但看到那些被審計(jì)出的長(zhǎng)期掛帳的往來(lái)款，個(gè)個(gè)也會(huì)坐不住的。一位村民表示：“過(guò)去我們只知道財(cái)政所，現(xiàn)在我們也知道審計(jì)所是干什么的?！睍r(shí)建中稱此為“新農(nóng)村里的新氣象”。
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“適合自己的就是最好的模式” |
據(jù)武進(jìn)區(qū)審計(jì)局局長(zhǎng)史偉剛介紹，武進(jìn)開(kāi)展村官經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)并沒(méi)有現(xiàn)成的模式可供借鑒，完全是根據(jù)自身的實(shí)際情況，不斷地探索和調(diào)整。早在1995年，潘家鎮(zhèn)就開(kāi)展了村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)試點(diǎn)，1998年印發(fā)了《武進(jìn)市內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)范（試行）》和《內(nèi)部審計(jì)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》。2005年，這項(xiàng)工作由區(qū)農(nóng)工辦組織，審計(jì)局配合，開(kāi)始全面展開(kāi)。主要依靠各鎮(zhèn)經(jīng)管辦對(duì)原23個(gè)鎮(zhèn)145位村書(shū)記進(jìn)行屆中審計(jì)，但由于村賬鎮(zhèn)代理，經(jīng)管辦人員“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”，缺乏審計(jì)嚴(yán)肅性，從第二年開(kāi)始，改由區(qū)審計(jì)局組織，農(nóng)工辦配合，主要依靠鎮(zhèn)審計(jì)所人員，完成了原23個(gè)鎮(zhèn)共261位村書(shū)記的屆中審計(jì)。事前，區(qū)審計(jì)局派專人深入3個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)行了認(rèn)真的調(diào)查，制訂了周密的審計(jì)工作方案，并多次召集各鎮(zhèn)審計(jì)所所長(zhǎng)以及鎮(zhèn)審計(jì)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，特別強(qiáng)調(diào)了各審計(jì)階段的范圍重點(diǎn)和程序要求。
他對(duì)當(dāng)年的工作部署記憶猶新：“對(duì)村官審計(jì)的初衷也并不是為了要處理什么人，而是重在規(guī)范，摸清楚一個(gè)個(gè)村的家底，在制度的約束下，把它交給群眾信賴的當(dāng)家人?！彼f(shuō)，由于問(wèn)題發(fā)現(xiàn)的早，解決得及時(shí)，只有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)查出了經(jīng)濟(jì)違法案件，說(shuō)明屆中審計(jì)立足預(yù)防的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)得好?！拔覀儗徲?jì)的目的就是為了使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平越來(lái)越高，經(jīng)濟(jì)犯罪的空間越來(lái)越小?！?br />
近兩年，區(qū)紀(jì)委、審計(jì)局、農(nóng)工辦還專門抽調(diào)人員直接抽查個(gè)別村，看審計(jì)質(zhì)量及深度如何；抽查審計(jì)檔案，看取證是否規(guī)范有效；查整改落實(shí)情況，看措施是否落實(shí)到位，制度是否跟上。抽查發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)一部分鎮(zhèn)對(duì)票據(jù)的銷號(hào)，只是形式上的手續(xù)，沒(méi)有與實(shí)際入賬的票據(jù)進(jìn)行核對(duì)，容易發(fā)生收入不入賬、貪污等行為，立即以“審計(jì)要情”形式匯報(bào)區(qū)、鎮(zhèn)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，剖析原因，堵塞漏洞。
區(qū)審計(jì)局著眼長(zhǎng)效管理，促成出臺(tái)和完善了多項(xiàng)規(guī)章制度。第一輪審計(jì)結(jié)束之前，2007年8月，由區(qū)審計(jì)局起草，正式出臺(tái)了《武進(jìn)區(qū)村干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施辦法》。確立了“三年輪審計(jì)一遍”和“屆中必審、離任必審和有反映必審，未經(jīng)審計(jì)不得解除村干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任?！钡脑瓌t，明確規(guī)定了村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容和審計(jì)重點(diǎn)，并開(kāi)始嘗試“鎮(zhèn)、村集體（或集體控股）企業(yè)的經(jīng)理、廠長(zhǎng)的任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)?！?br />
結(jié)束調(diào)查時(shí)，時(shí)建中告訴我們，3月初，鎮(zhèn)審計(jì)所就要對(duì)各村年終分配情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。另外，2008年是村級(jí)班子換屆之年，他們要趕在3月中旬農(nóng)村“海選”就前有關(guān)村干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)情況形成結(jié)論，在各村的村務(wù)公開(kāi)欄里公布。本文成稿之際，我們又專門趕到三勤村，果然見(jiàn)到了這一幕。
我們從常州市審計(jì)局了解到，2007年，武進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)已在常州市全市推廣，江蘇省審計(jì)廳也派專人前來(lái)調(diào)研并報(bào)送國(guó)家審計(jì)署。截止2007年底，常州市所屬的武進(jìn)區(qū)、金壇市、鐘樓區(qū)和天寧區(qū)所屬鎮(zhèn)均開(kāi)展了村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，全市共對(duì)673名村干部實(shí)行了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，通過(guò)審計(jì)有6名村干部受到降職和行政處分，3人被移送司法機(jī)關(guān)查處。（呂全斌 曾亞波）
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