新機制辟出一片艷陽天——湖北荊門審計局探索實現(xiàn)投資審計免疫系統(tǒng)功能途徑
按：近年來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和建設投資的持續(xù)增長，投資審計的任務越來越重，要求越來越高，特別是在中央當前實施擴大內需政策措施的大背景下，投資審計顯得更為重要。政府投資涉及面廣、資金量大，不僅在推動經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，而且投資建設領域誘惑力強，一直是反腐敗案件的高發(fā)領域，也是審計系統(tǒng)產生腐敗的高危區(qū)。各地審計機關一直把探索投資審計工作的新思路、新方法作為推進審計工作新發(fā)展的重要任務。湖北省荊門市審計局通過幾年的努力探索，逐漸形成了具有地方特色的投資審計監(jiān)督模式，其核心是構建了橫向由發(fā)改委、建委及紀檢監(jiān)察等部門聯(lián)合，縱向由市縣審計機關統(tǒng)籌的立體化監(jiān)督體系；審計內容由注重對投資財務收支和決算審計拓展到了投資預算審計和工程質量及績效全過程；同時推出精細化管理，全面防控審計風險。他們的做法是審計發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能的有益嘗試，不僅解決了過去對投資審計監(jiān)督由審計部門單打獨斗的局面，還從機制和制度上構建了風險防范體系。其做法值得借鑒。
政府投資審計如何有效發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，提高政府投資效益，更好地促進地方經(jīng)濟發(fā)展？這一現(xiàn)實問題擺在了湖北省荊門市審計局黨組一班人的面前。
“事不避難，知難不難”。荊門市審計局堅持把加強投資審計作為審計工作的重中之重，開拓創(chuàng)新，科學探索，積極打造立體化投資審計模式，實現(xiàn)投資審計全覆蓋、全跟進、全規(guī)范，用三年多時間給出了讓地方政府、上級機關、人民群眾滿意的答卷。
三年來，荊門市審計局審計政府投資建設項目964個，審計投資總額達25.99億元，為政府節(jié)約項目建設資金2.85億元。
三年來，該市政府投資項目1043個，已審計的項目964個，正在實施審計的項目43個，正在跟蹤審計的項目36個，實現(xiàn)100%的全覆蓋。
三年來，通過政府投資審計全市審計機關撰寫審計信息、專題報告、調研文章80多篇，被領導批示和上級機關黨政信息、刊物采用51篇次，促進建立健全相關管理制度11個，充分發(fā)揮了投資審計建設性作用。
借力發(fā)力：科學整合監(jiān)管資源
投資審計任務越來越重，審計資源相對短缺，難題亟待破解。荊門市審計局借力發(fā)力，堅持統(tǒng)籌推進，積極整合政府部門、系統(tǒng)內部及社會監(jiān)督三方的力量，呈“四兩拔千斤”之勢，發(fā)揮監(jiān)督資源的整體效能，實現(xiàn)對政府投資項目監(jiān)督的全覆蓋。
在反復地摸索中，該局意識到，要監(jiān)管政府投資，必須拿到政府的“尚方寶劍”。該局積極向市委、市人大、市政府等多方匯報，尋求支持。為此，荊門市先后出臺了《關于進一步加強政府投資審計基礎工作的意見》、《荊門市政府投資項目審計監(jiān)督辦法》和《關于建立健全政府投資項目聯(lián)合監(jiān)管機制的實施意見》等一系列文件，將所有政府投資建設項目納入審計范疇，明確了發(fā)改委、建委、紀檢、監(jiān)察、財政、審計等部門的職責、管理責任和協(xié)作規(guī)程，健全聯(lián)席會議制度、聯(lián)合檢查制度、通報制度、案件移送處理制度等，建立政府投資項目信息庫，形成了項目計劃管理、資金管理、現(xiàn)場管理等整體聯(lián)動的監(jiān)管機制，為統(tǒng)籌整合部門資源、形成投資審計合力提供了制度保障。
抓住契機，順勢而上。該局牢固樹立一盤棋的思想，打破層級和地域界限，堅持統(tǒng)籌整合市縣兩級審計資源，整體推進投資審計工作。每年初，召開市縣兩級政府投資審計會議，專題研究、部署和落實投資審計工作事項，明確投資審計重點，科學安排投資審計計劃；對重大、重點項目集中市縣審計力量，統(tǒng)一組織實施。并且，爭取黨委、政府的重視，自上而下相繼組建了投資審計局，配備專職審計人員，所需經(jīng)費全部列入財政預算。統(tǒng)籌配置政府投資監(jiān)管資源，大大提高了政府投資審計供給能力。
與此同時，為充分發(fā)揮內部審計、社會審計“兩翼”的補充作用，該局堅持以雙贏為目標，通過政府埋單，對內部審計組織健全、工作規(guī)范、質量高的單位，實行委托審計，由審計部門核定審計結果；對運用社會審計力量，采取向全國公開競爭的方式，選定了7家具有相應資質的社會中介機構參與政府投資審計；對投資審計中缺乏的工程師、造價師等工程技術專門人才，從具備資質的單位聘請，有效地緩解投資審計資源不足，保證了所有政府投資項目審計全覆蓋。
全程跟進：著力提高投資績效
投資審計的終極目標是提高政府投資績效。針對投資審計涉及面廣，內容復雜，技術含量高的現(xiàn)狀，荊門市審計局把績效理念貫穿到投資審計的各個環(huán)節(jié)，在結合上大做文章，探索出了投資審計全跟進的有效途徑。
從單一時點審計到事前、事中、事后審計相結合，延伸投資審計時長。該局改變以往投資審計側重于時點、靜態(tài)和階段性事后監(jiān)督的做法，開展以施工圖預算為基礎的事前審計，以工程結算為主要內容的事中審計，以項目決算為核心的事后審計。通過工程預決算審計，糾正工程量計算、取費標準、定額套用等方面的偏差，防止施工單位高估冒算，確保合理性。通過對項目隱蔽工程和重大設計變更的現(xiàn)場查勘核驗，防止施工單位弄虛作假、虛報冒領等行為，確保真實性。為了避免同體監(jiān)督，該局還對不同建設項目，分類采取不同的跟蹤審計模式。對一些投資規(guī)模較小、管理規(guī)范、市場競爭充分的項目，選擇重點控制環(huán)節(jié)，如招投標、設計變更、隱蔽工程等，進行跟蹤審計；對政府要求高、投資額較大的項目，派出審計組進駐項目現(xiàn)場跟蹤審計。
從單純財務審計到財務、造價、績效審計相結合，拓展投資審計內容。在財務審計方面，緊緊抓住建設資金流向，搞好對建設項目投資來源、資金使用和管理、各職能部門的運作等情況的審計監(jiān)督，重點查處是否存在套取、截留、轉移、挪用、擠占建設資金等違紀違規(guī)問題。在工程造價審計方面，把核減工程造價、節(jié)約資金作為投資審計重點內容，抓住影響工程造價的各項因素，延伸審計調查勘察、設計、施工、監(jiān)理、采購、供貨等建設管理中的關鍵環(huán)節(jié)，重點查處虛報工程量、高套定額、聯(lián)合作假等惡意抬高工程建設成本的行為。在績效審計方面，將項目招投標、合同履行、工程價款結算等與投資的“經(jīng)濟性”相結合，將建設資金使用、損失浪費等與投資的“效率性”相結合，將投資決策、建設規(guī)模、資產利用等與投資的“效果性”相結合，實現(xiàn)財務、造價和績效審計有效結合，對項目投資效益進行綜合評價，促進提高工程質量，促進政府投資經(jīng)濟效益和社會效益最大化。
從項目審計到微觀審計和宏觀審計相結合，提升投資審計層次。投資審計既涉及到國家宏觀調控政策，又涉及產業(yè)結構調整和體制改革，具有較強的政策性和宏觀性。該局改變過去著眼于微觀，“就違紀查違紀，就資金審資金，就項目審項目”的做法，探索從微觀項目審計入手，向投資結構、效益、調控政策等宏觀審計轉變的方法，實行微觀和宏觀相結合，提升宏觀服務層次。該局通過對審計中發(fā)現(xiàn)工程合同簽訂、材料定價、工程設計變更及現(xiàn)場簽證管理等存在的問題進行分析，及時發(fā)現(xiàn)和揭示投資體制、項目建設管理工作中存在的問題，一方面主動幫助項目單位分析原因、建章立制、堵塞漏洞，從源頭上規(guī)范管理，確保資金安全；另一方面對一些普遍性、傾向性、宏觀性問題，注意從體制、機制和制度上進行分析，提出切實可行的審計建議，促進完善相關政策制度，充分發(fā)揮了審計建設性作用。
精細管理：全面防控審計風險
投資建設領域是違紀違規(guī)問題的高發(fā)區(qū)，也是審計的高風險區(qū)。為了防控審計風險，該局大力推行精細化管理，制定各種關于投資審計的規(guī)定、制度、流程、手冊等，構筑了一個周密的審計風險防控體系，實現(xiàn)對投資審計執(zhí)法各個環(huán)節(jié)的全規(guī)范。
細化投資審計執(zhí)法流程，防范質量風險。先后制定出臺了投資審計監(jiān)督辦法、投資審計運行規(guī)則、投資跟蹤審計辦法等一系列管理制度，編制了投資審計工作流程圖，對審計程序、內容、報告等進行了規(guī)范，對執(zhí)法重點部位、主要環(huán)節(jié)、關鍵控制點的職權與責任進行細化明確，并將制度、操作規(guī)程、管理辦法和常用的法律、法規(guī)匯編成冊，做到以制度促規(guī)范，以規(guī)范保質量。同時，嚴格落實審計復核、審計質量檢查和責任追究等審計質量內控制度，全面加強對審計項目立項、審計方案編制、審計實施、審計報告、審計處理各環(huán)節(jié)的質量控制，確保審計工作質量。
社會中介機構介入政府投資審計，加大了風險系數(shù)。荊門市審計局有的放矢，除采用培訓、集中辦公等常規(guī)手段外，還動態(tài)設置市場準入門檻。實行資格準入制，即要求初審中介機構必須具有甲級兩年以上資質，從業(yè)信譽良好，并實行公開招標競聘；黑名單制，即對項目初審與定審誤差率大于5%的中介機構，對審計過程中出現(xiàn)重大質量問題或違反廉政紀律的，取消協(xié)審資格，并向社會公開；末位淘汰制，即對所有參與項目初審的中介機構的審計質量、效率、效益等方面進行目標量化考評，依據(jù)結果每年淘汰5%；利益關系方回避制，即協(xié)助審計中介機構與建設方凡有利益關系或人情影響一律錯開回避，確保中介機構嚴格履行職責。
針對因工程造價審計結果與工程施工合同約定價款存在的差異引起訴訟帶來的法律風險，該局建議政府出臺規(guī)范性文件，全面規(guī)范投資項目合同管理，從源頭明確了法律邊界。明確要求建設單位在簽定合同時，增加審計約定條款，即必須經(jīng)審計機關審計后方可辦理工程結算或竣工決算；審計機關在出具審計報告之前，預付工程價款不得超過合同總價的80%。并對過去建設項目施工合同進行了補充修改，重新增加審計約定內容。不僅保證了建設市場的規(guī)范運行，也為審計提供了強有力的手段。
為有效防范政府投資審計中的廉政風險，該局結合投資審計的特點，突出抓好聘用中介機構這一環(huán)節(jié)，實行職權“三分離”，相互制衡，提高審計透明度。成立了政府協(xié)審項目招投標領導小組，堅持管項目的不管人，管人的不管項目，局綜合科具體負責協(xié)審單位的招標和項目委派；投資審計分局負責政府投資項目審計的組織實施、審計質量檢查和協(xié)審工作的考核；協(xié)審經(jīng)費的結算則由局辦公室負責。對計劃分派的協(xié)審項目一律隨機抽簽，并根據(jù)項目大小，綜合評價協(xié)審單位資質信譽、質量等情況后，提出項目分派建議，報局長辦公會議審定，切實防止暗箱操作、錢權交易等違紀違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。（劉明亮 張文宗）
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