預(yù)防與查處并重 充分發(fā)揮審計(jì)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的免疫系統(tǒng)功能——審計(jì)工作報(bào)告解讀
2008年是我國(guó)發(fā)展進(jìn)程中很不尋常、很不平凡的一年。面對(duì)歷史罕見(jiàn)的重大挑戰(zhàn)和嚴(yán)峻考驗(yàn)，黨中央、國(guó)務(wù)院團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民同心同德、頑強(qiáng)拼搏，戰(zhàn)勝了一個(gè)又一個(gè)困難，保持了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。審計(jì)機(jī)關(guān)按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署和要求，堅(jiān)持深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，牢固樹(shù)立科學(xué)審計(jì)理念，緊緊圍繞保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展這條主線，切實(shí)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，著力促進(jìn)中央宏觀經(jīng)濟(jì)政策的貫徹落實(shí)，著力維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，著力促進(jìn)依法行政和規(guī)范管理，著力促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，著力促進(jìn)制度建設(shè)和創(chuàng)新發(fā)展，較好地發(fā)揮了審計(jì)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能。劉家義審計(jì)長(zhǎng)受?chē)?guó)務(wù)院委托于6月24日作的《關(guān)于2008年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《審計(jì)工作報(bào)告》）充分體現(xiàn)和反映了這些特點(diǎn)。
一、始終貫穿促進(jìn)保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展這條主線
2008年，根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)宏觀調(diào)控導(dǎo)向進(jìn)行了重大調(diào)整。把宏觀調(diào)控的首要任務(wù)從防止經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、防止明顯通脹，調(diào)整為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，實(shí)施了積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策。為貫徹落實(shí)中央的戰(zhàn)略部署，2008年以來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展作為審計(jì)工作的重中之重，加大了對(duì)中央政策措施貫徹落實(shí)情況的審計(jì)監(jiān)督力度。在中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)中，把檢查有關(guān)部門(mén)和地方落實(shí)中央政策措施情況作為重要內(nèi)容，從政策實(shí)施效果和資金使用效益等諸多方面揭示問(wèn)題、分析原因。上述審計(jì)情況和審計(jì)結(jié)果均寫(xiě)入了今年的《審計(jì)工作報(bào)告》。可以說(shuō)，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展既是最近一段時(shí)期審計(jì)工作的重要指導(dǎo)思想，也是今年《審計(jì)工作報(bào)告》的一條主線，是今年報(bào)告的一個(gè)突出特點(diǎn)。
二、更加注重反映問(wèn)題的宏觀性，突出整改情況
今年的《審計(jì)工作報(bào)告》沒(méi)有把濃墨重筆放在個(gè)性案例上，而是注重在進(jìn)行歸納分析的基礎(chǔ)上，全面評(píng)價(jià)政策執(zhí)行情況和效果，總體反映整個(gè)行業(yè)或同類(lèi)資金管理中存在的一些帶有共性的問(wèn)題。在反映審計(jì)情況的1至10部分中，有6個(gè)部分是在整合和歸納多項(xiàng)審計(jì)和調(diào)查結(jié)果的基礎(chǔ)上綜合而成的。表面看，這種寫(xiě)法可能給人平淡的感覺(jué)，不會(huì)產(chǎn)生直接點(diǎn)名批評(píng)的轟動(dòng)效應(yīng)。但理性、客觀的看，這種寫(xiě)法一方面更便于報(bào)告的閱讀者能從整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大背景下審視一些帶有普遍性和傾向性的問(wèn)題，另一方面更有利于從宏觀著眼完善制度、加強(qiáng)管理，保證中央方針政策的貫徹落實(shí)。
另外，今年的《審計(jì)工作報(bào)告》更加注重全面客觀地反映情況和問(wèn)題。在充分揭示審計(jì)問(wèn)題的同時(shí)，對(duì)每一審計(jì)項(xiàng)目的資金管理和項(xiàng)目管理情況以及取得的成效都有一個(gè)總體評(píng)價(jià)，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，有關(guān)部門(mén)單位和地方各級(jí)人民政府所采取的措施和初步整改情況也有一個(gè)比較詳細(xì)的介紹。與往年相比，今年的《審計(jì)工作報(bào)告》對(duì)整改情況的反映更加全面、具體，力求做到對(duì)每一個(gè)問(wèn)題的處理和整改都有交待。
三、更加注重從體制機(jī)制層面提出、揭示和反映問(wèn)題
從近幾年審計(jì)情況看，財(cái)經(jīng)領(lǐng)域違法違規(guī)問(wèn)題產(chǎn)生的原因，有個(gè)別部門(mén)、單位或者是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員財(cái)經(jīng)法紀(jì)觀念淡薄的情況，但很多問(wèn)題帶有普遍性，究其根源還是體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，管理不規(guī)范、制度不健全、體制機(jī)制不完善造成的。因此，今年的審計(jì)工作在嚴(yán)肅查處嚴(yán)重違法違紀(jì)問(wèn)題的同時(shí)，更加注重揭示體制機(jī)制方面的問(wèn)題，如今年的《審計(jì)工作報(bào)告》專(zhuān)門(mén)反映了現(xiàn)行財(cái)政體制存在的問(wèn)題。在以往對(duì)地方財(cái)政或?qū)ｍ?xiàng)資金審計(jì)時(shí)，審計(jì)人員可能更多地是關(guān)注擠占挪用中央專(zhuān)款、地方配套資金不到位等問(wèn)題，對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生的原因尤其是體制方面的原因缺乏分析，今年重點(diǎn)突出了這個(gè)方面，重點(diǎn)揭示了體制運(yùn)行中的三個(gè)主要問(wèn)題：一是“基層政府自主調(diào)控財(cái)力較少，事權(quán)與財(cái)力不完全匹配”；二是“地區(qū)間財(cái)力不夠均衡，基本公共服務(wù)供給水平差距較大”；三是“部分地方收支管理不夠規(guī)范”。這三個(gè)問(wèn)題能否妥善地解決，事關(guān)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，事關(guān)調(diào)動(dòng)地方的積極性和妥善處理中央與地方、地方上下級(jí)之間的財(cái)政關(guān)系。
同時(shí)，今年的《審計(jì)工作報(bào)告》加強(qiáng)了分析的力度，力求能使人既了解存在的問(wèn)題，更明白問(wèn)題產(chǎn)生的原因及解決辦法。如在揭示部分部門(mén)預(yù)算年初難以細(xì)化到具體項(xiàng)目和單位”的問(wèn)題時(shí)，著重指出其原因是部門(mén)工作任務(wù)確定時(shí)間晚于部門(mén)預(yù)算編報(bào)時(shí)間，部門(mén)工作安排與部門(mén)預(yù)算安排不能很好地銜接，最后對(duì)這一問(wèn)題有針對(duì)性的提出了建議“逐步建立起部門(mén)預(yù)算編制與業(yè)務(wù)工作計(jì)劃安排的協(xié)調(diào)和銜接機(jī)制”。同樣的還有：針對(duì)企業(yè)通過(guò)關(guān)聯(lián)交易規(guī)避消費(fèi)稅的問(wèn)題，揭示其原因是“消費(fèi)稅制度不夠完善”；針對(duì)城市基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)管理使用、招生和收費(fèi)政策執(zhí)行等方面存在的一些問(wèn)題，指出其根源在于“教育資源尤其是優(yōu)質(zhì)教育資源相對(duì)有限且分布不均衡，一些地區(qū)或部門(mén)經(jīng)費(fèi)投入保障管理責(zé)任未完全落實(shí)到位”；針對(duì)種糧農(nóng)民補(bǔ)貼資金分配上存在一些與國(guó)家政策要求不相符合的問(wèn)題，分析其根源是“由于按政策要求確定實(shí)際種糧面積難度較大，各地普遍按計(jì)稅土地面積等相對(duì)穩(wěn)定的依據(jù)來(lái)分配補(bǔ)貼”。這樣反映問(wèn)題比較客觀、恰當(dāng)，有利于促進(jìn)從根本上解決問(wèn)題。
四、更加注重對(duì)民生工程和民生資金的審計(jì)
今年的《審計(jì)工作報(bào)告》充分反映出審計(jì)工作對(duì)民生工程和民生資金的重視。
如，2008年，審計(jì)署緊緊圍繞關(guān)系人民群眾切身利益的重點(diǎn)事項(xiàng)，開(kāi)展了對(duì)城市基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)、財(cái)政支農(nóng)資金和種糧農(nóng)民補(bǔ)貼資金的審計(jì)調(diào)查。通過(guò)審計(jì)揭示了很多影響中央惠民政策落實(shí)的問(wèn)題，對(duì)有關(guān)部門(mén)和地方完善制度、加強(qiáng)管理、確保中央政策落到實(shí)處起到了促進(jìn)作用。
再如，環(huán)境保護(hù)事關(guān)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，2008年，審計(jì)署在這一新的審計(jì)領(lǐng)域進(jìn)行了積極探索，對(duì)“三河三湖”和環(huán)渤海地區(qū)水污染防治以及41戶中央企業(yè)節(jié)能減排情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，反映了水污染防治措施未落實(shí)到位、監(jiān)管不到位和資金管理不夠嚴(yán)格等問(wèn)題。
另外，為充分發(fā)揮審計(jì)的時(shí)效，對(duì)汶川地震抗震救災(zāi)資金和物資、金沙江溪洛渡水電站建設(shè)和中央新增投資項(xiàng)目進(jìn)行了跟蹤審計(jì)。這不僅彌補(bǔ)了過(guò)去事后審計(jì)存在的不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題或者發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題得不到及時(shí)解決的缺陷，而且審計(jì)提前介入，使審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位及有關(guān)方面的協(xié)作配合更加緊密，堅(jiān)持邊審計(jì)、邊整改、邊規(guī)范、邊提高，保證了國(guó)家重大政策措施的貫徹落實(shí)。
五、緊緊圍繞反腐倡廉建設(shè)，嚴(yán)肅查處重大違法違規(guī)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件
《審計(jì)工作報(bào)告》的第10部分，專(zhuān)門(mén)反映了審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)問(wèn)題的揭露和查處情況，并對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)犯罪案件進(jìn)行了剖析，以4個(gè)典型案例為例，歸納分析了目前經(jīng)濟(jì)案件的特征及四種表現(xiàn)形式：一是濫用職權(quán)、違規(guī)決策以牟取小團(tuán)體或個(gè)人利益；二是相互串通轉(zhuǎn)移侵占國(guó)有資產(chǎn)；三是虛構(gòu)交易、虛假擔(dān)保、違規(guī)操作甚至內(nèi)外勾結(jié)騙取銀行貸款；四是利用專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)或內(nèi)幕信息操縱股價(jià)從中牟利。
六、緊緊圍繞促進(jìn)民主法治建設(shè)和制度建設(shè)提出建議
今年的《審計(jì)工作報(bào)告》共提出了五條建議：一是盡快修訂預(yù)算法，推進(jìn)財(cái)政管理的統(tǒng)一完整和公開(kāi)透明；二是進(jìn)一步加強(qiáng)改進(jìn)預(yù)算管理，切實(shí)推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)，增強(qiáng)預(yù)算的約束力和嚴(yán)肅性；三是進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督，確保中央關(guān)于保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展各項(xiàng)政策措施落實(shí)到位；四是加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)作，防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；五是積極推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，健全責(zé)任追究和問(wèn)責(zé)機(jī)制。上述建議切中體制性障礙、制度性缺陷，有較強(qiáng)的針對(duì)性。如建議提出的預(yù)算完整和公開(kāi)的問(wèn)題，預(yù)算完整是預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)遵循的最基本原則，不僅關(guān)系規(guī)范預(yù)算管理的具體工作，而且也是政府加強(qiáng)財(cái)政管理，人大依法加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的重要保障；同樣，預(yù)算公開(kāi)也是預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，對(duì)公共財(cái)政而言，廣泛的群眾參與和充分的討論是保證預(yù)算符合廣大人民意愿和要求的前提，要做到這一點(diǎn)，預(yù)算公開(kāi)是一個(gè)必要的條件。同時(shí)，預(yù)算公開(kāi)也是保證財(cái)政資源配置權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行的關(guān)鍵所在。再如，審計(jì)揭示的預(yù)算編制不夠細(xì)化、轉(zhuǎn)移支付資金在地方政府預(yù)算中編列不全的問(wèn)題，與目前預(yù)算編制辦法不完善，尤其是部門(mén)預(yù)算編制的時(shí)間和要求與部門(mén)工作計(jì)劃安排不相銜接、全國(guó)人大審查批準(zhǔn)預(yù)算的時(shí)間晚于地方人大有直接的關(guān)系，針對(duì)這一問(wèn)題，建議提出進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算管理，增強(qiáng)預(yù)算的約束力和嚴(yán)肅性?？傊?，五條建議均是針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出的，著眼于健全制度、完善體制機(jī)制、規(guī)范管理，有很強(qiáng)的針對(duì)性。
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