齊繪最美的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)保圖畫(huà)——上海市審計(jì)局開(kāi)展農(nóng)業(yè)面源污染治理和農(nóng)村環(huán)境整治審計(jì)紀(jì)實(shí)
7月28日，上海市審計(jì)局在2010年度本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)報(bào)告中，向社會(huì)公開(kāi)了對(duì)本市2008年至2010年農(nóng)業(yè)面源污染治理和農(nóng)村村莊環(huán)境整治專(zhuān)項(xiàng)資金使用、管理和效益情況的審計(jì)調(diào)查情況。該項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，為上海市在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和加快郊區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的工作中，加大力度解決郊區(qū)環(huán)境污染突出問(wèn)題，推進(jìn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作，使得環(huán)境優(yōu)美的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、環(huán)保生態(tài)村逐漸成為宜居新城發(fā)揮了作用。
嘗試生態(tài)保護(hù)審計(jì)
去年上半年，上海市審計(jì)局專(zhuān)題召開(kāi)全市資源環(huán)境審計(jì)工作推進(jìn)會(huì)，提出資源環(huán)境審計(jì)要“開(kāi)疆拓土”，拓展審計(jì)內(nèi)容，主動(dòng)跟進(jìn)上海市環(huán)境保護(hù)和建設(shè)三年一輪的行動(dòng)計(jì)劃，促進(jìn)各項(xiàng)環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。該局專(zhuān)門(mén)研究制定了《上海市審計(jì)機(jī)關(guān)2010—2012年資源環(huán)境審計(jì)工作發(fā)展計(jì)劃》，明確了全市審計(jì)機(jī)關(guān)未來(lái)三年資源環(huán)境審計(jì)的工作目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施。按照計(jì)劃，市審計(jì)局去年下半年應(yīng)該重點(diǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況進(jìn)行審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，促進(jìn)本市生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)。
但是如何找準(zhǔn)突破口，審計(jì)人員經(jīng)過(guò)廣泛調(diào)研，決定組織實(shí)施對(duì)本市2008年至2010年農(nóng)業(yè)面源污染治理和農(nóng)村村莊環(huán)境整治專(zhuān)項(xiàng)資金使用、管理和效益情況進(jìn)行審計(jì)調(diào)查。通過(guò)審計(jì)調(diào)查，掌握本市農(nóng)村環(huán)境整治的三年行動(dòng)計(jì)劃的推進(jìn)情況以及安排的環(huán)境整治資金使用管理情況，揭示農(nóng)村環(huán)境整治中存在的突出問(wèn)題和專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理中存在的機(jī)制和制度性問(wèn)題，促進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)資金的合規(guī)有效使用，促進(jìn)環(huán)境整治效果達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
多管齊下突出生態(tài)環(huán)境效益
審計(jì)表明，為有效治理和控制本市郊區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，上海市第三輪(2006年-2008年)和第四輪(2009年-2011年)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃明確了本市農(nóng)田氮肥畝均使用量、化學(xué)農(nóng)藥畝均使用量減量的具體目標(biāo)，提出了對(duì)300個(gè)村莊實(shí)施綜合改造的任務(wù)和目標(biāo)。
2008年至2010年，上海市農(nóng)業(yè)面源污染治理投入3億多元，主要是通過(guò)推廣綠肥種植、商品有機(jī)肥、專(zhuān)用配方肥和高效低毒低殘留新農(nóng)藥(以下簡(jiǎn)稱(chēng)新農(nóng)藥)應(yīng)用等措施，達(dá)到全市糧食、蔬菜氮化肥畝均使用量減少百分之十，化學(xué)農(nóng)藥畝均使用量減少百分之十。農(nóng)村村莊環(huán)境整治實(shí)際總投入4億多元，主要是通過(guò)村溝宅河整治、生活污水和生活垃圾的規(guī)范收集處置、四旁林建設(shè)和道路危橋修建等項(xiàng)目實(shí)施，解決農(nóng)村突出環(huán)境問(wèn)題，改善農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量。
審計(jì)人員在了解掌握總體情況和綜合分析基礎(chǔ)上，確定抽查市農(nóng)業(yè)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)市農(nóng)委）及金山、青浦、奉賢、崇明等4個(gè)區(qū)縣， 在對(duì)資金使用管理等審計(jì)的基礎(chǔ)上，將環(huán)境效益作為重中之重，對(duì)生態(tài)保護(hù)行動(dòng)目標(biāo)進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。經(jīng)審計(jì)，上海市農(nóng)業(yè)面源污染治理和農(nóng)村村莊環(huán)境綜合整治項(xiàng)目的財(cái)政投入，對(duì)于改善農(nóng)業(yè)與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了積極作用，尤其是農(nóng)村村莊環(huán)境綜合整治效果較為明顯。專(zhuān)項(xiàng)資金撥付和結(jié)算、項(xiàng)目補(bǔ)貼操作程序趨于規(guī)范。但審計(jì)調(diào)查也發(fā)現(xiàn)新農(nóng)藥和商品有機(jī)肥等推廣、使用和監(jiān)督管理，農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測(cè)，村莊環(huán)境整治后續(xù)管理等方面還存在一些問(wèn)題。
審計(jì)給力提升審計(jì)建議層次
審計(jì)調(diào)查報(bào)告階段，上海市審計(jì)局在提升審計(jì)建議上下工夫，力求審計(jì)建議具有全局性、針對(duì)性和操作性。針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，建議市、區(qū)縣農(nóng)業(yè)部門(mén)進(jìn)一步完善新農(nóng)藥定價(jià)機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)惠農(nóng)政策，嚴(yán)禁各種形式的加價(jià)收費(fèi)行為，使農(nóng)民真正享受到政府支農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼政策；對(duì)涉農(nóng)服務(wù)機(jī)構(gòu)履行職責(zé)所需要的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算，由各級(jí)財(cái)政予以保障。在推廣綠肥種植、商品有機(jī)肥和專(zhuān)用配方肥使用、監(jiān)管上，通過(guò)責(zé)任主體下移，明確鎮(zhèn)、村的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)貼政策執(zhí)行情況的檢查，充分發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼資金使用效益。在農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測(cè)制度和規(guī)范上，確保監(jiān)測(cè)內(nèi)容完整、口徑一致、方法科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，使監(jiān)測(cè)結(jié)果能夠指導(dǎo)和服務(wù)于農(nóng)業(yè)面源污染治理工作。加大商品有機(jī)肥質(zhì)量監(jiān)管，對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量不合格的企業(yè)應(yīng)采取強(qiáng)有力的措施，及時(shí)予以處理。同時(shí)，建立健全和完善村莊環(huán)境整治后續(xù)管理制度和政策，明確管理責(zé)任主體，落實(shí)維護(hù)經(jīng)費(fèi)，使該項(xiàng)惠農(nóng)實(shí)事工程發(fā)揮長(zhǎng)效作用。
上海市政府對(duì)審計(jì)報(bào)告非常重視，市長(zhǎng)韓正批示要求認(rèn)真落實(shí)審計(jì)意見(jiàn)和建議，逐項(xiàng)整改。市農(nóng)委專(zhuān)門(mén)研究擬定整改方案，上報(bào)市政府。市紀(jì)委駐市委農(nóng)辦紀(jì)檢組領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)門(mén)帶檢查組，對(duì)區(qū)縣落實(shí)審計(jì)整改情況進(jìn)行檢查。
督促整改促進(jìn)措施落實(shí)到位
根據(jù)審計(jì)調(diào)查報(bào)告相關(guān)建議，4月份上海市農(nóng)委出臺(tái)了上海市農(nóng)藥、種子、肥料質(zhì)量監(jiān)督抽查方案，明確從2011年起擴(kuò)大農(nóng)業(yè)面源污染調(diào)查面積，開(kāi)展對(duì)蔬菜、果樹(shù)等經(jīng)濟(jì)作物化肥農(nóng)藥使用量的監(jiān)測(cè)調(diào)查工作，進(jìn)一步加強(qiáng)商品有機(jī)肥料科學(xué)使用的指導(dǎo)工作，嚴(yán)禁重金屬含量不合格的有機(jī)肥料進(jìn)入市場(chǎng)。審計(jì)人員通過(guò)回訪(fǎng)了解到：針對(duì)水稻、蔬菜用藥高峰，7月5日至8月15日，市農(nóng)委還專(zhuān)門(mén)安排職能機(jī)構(gòu)，抽查水稻主要產(chǎn)區(qū)、蔬菜主要生產(chǎn)基地周邊農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)網(wǎng)店的水稻和蔬菜病蟲(chóng)草防治用農(nóng)藥產(chǎn)品，抽檢水稻樣品60個(gè)、蔬菜樣品30個(gè)。監(jiān)督抽查方法和程序、依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)項(xiàng)目、判定原則、結(jié)果處理等嚴(yán)格依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。
在加強(qiáng)村莊改造后的長(zhǎng)效管理上，上海市建設(shè)交通委、市農(nóng)委在征求市各有關(guān)部門(mén)和各區(qū)縣的意見(jiàn)基礎(chǔ)上，擬定了《關(guān)于加強(qiáng)本市村莊改造長(zhǎng)效管理的若干意見(jiàn)》，明確村莊改造長(zhǎng)效管理的總體目標(biāo)和各項(xiàng)要求。5月份，市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了該意見(jiàn)，并要求區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別研究制訂村莊改造長(zhǎng)效管理的具體實(shí)施要求、操作標(biāo)準(zhǔn)、工作規(guī)范，健全完善四級(jí)推動(dòng)機(jī)制、績(jī)效考核機(jī)制、村民參與機(jī)制。在回訪(fǎng)整改情況中，審計(jì)人員了解到，今后村莊改造后長(zhǎng)效管理的內(nèi)容，將納入村莊改造工程項(xiàng)目“一事一議”內(nèi)容，在村莊改造事前階段進(jìn)行村民討論決策。讓村民在改造前就知道改造后需要做什么、怎樣做，增強(qiáng)了實(shí)施長(zhǎng)效管理的責(zé)任感。（汪其水）
嘗試生態(tài)保護(hù)審計(jì)
去年上半年，上海市審計(jì)局專(zhuān)題召開(kāi)全市資源環(huán)境審計(jì)工作推進(jìn)會(huì)，提出資源環(huán)境審計(jì)要“開(kāi)疆拓土”，拓展審計(jì)內(nèi)容，主動(dòng)跟進(jìn)上海市環(huán)境保護(hù)和建設(shè)三年一輪的行動(dòng)計(jì)劃，促進(jìn)各項(xiàng)環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。該局專(zhuān)門(mén)研究制定了《上海市審計(jì)機(jī)關(guān)2010—2012年資源環(huán)境審計(jì)工作發(fā)展計(jì)劃》，明確了全市審計(jì)機(jī)關(guān)未來(lái)三年資源環(huán)境審計(jì)的工作目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施。按照計(jì)劃，市審計(jì)局去年下半年應(yīng)該重點(diǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況進(jìn)行審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，促進(jìn)本市生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)。
但是如何找準(zhǔn)突破口，審計(jì)人員經(jīng)過(guò)廣泛調(diào)研，決定組織實(shí)施對(duì)本市2008年至2010年農(nóng)業(yè)面源污染治理和農(nóng)村村莊環(huán)境整治專(zhuān)項(xiàng)資金使用、管理和效益情況進(jìn)行審計(jì)調(diào)查。通過(guò)審計(jì)調(diào)查，掌握本市農(nóng)村環(huán)境整治的三年行動(dòng)計(jì)劃的推進(jìn)情況以及安排的環(huán)境整治資金使用管理情況，揭示農(nóng)村環(huán)境整治中存在的突出問(wèn)題和專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理中存在的機(jī)制和制度性問(wèn)題，促進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)資金的合規(guī)有效使用，促進(jìn)環(huán)境整治效果達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
多管齊下突出生態(tài)環(huán)境效益
審計(jì)表明，為有效治理和控制本市郊區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，上海市第三輪(2006年-2008年)和第四輪(2009年-2011年)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃明確了本市農(nóng)田氮肥畝均使用量、化學(xué)農(nóng)藥畝均使用量減量的具體目標(biāo)，提出了對(duì)300個(gè)村莊實(shí)施綜合改造的任務(wù)和目標(biāo)。
2008年至2010年，上海市農(nóng)業(yè)面源污染治理投入3億多元，主要是通過(guò)推廣綠肥種植、商品有機(jī)肥、專(zhuān)用配方肥和高效低毒低殘留新農(nóng)藥(以下簡(jiǎn)稱(chēng)新農(nóng)藥)應(yīng)用等措施，達(dá)到全市糧食、蔬菜氮化肥畝均使用量減少百分之十，化學(xué)農(nóng)藥畝均使用量減少百分之十。農(nóng)村村莊環(huán)境整治實(shí)際總投入4億多元，主要是通過(guò)村溝宅河整治、生活污水和生活垃圾的規(guī)范收集處置、四旁林建設(shè)和道路危橋修建等項(xiàng)目實(shí)施，解決農(nóng)村突出環(huán)境問(wèn)題，改善農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量。
審計(jì)人員在了解掌握總體情況和綜合分析基礎(chǔ)上，確定抽查市農(nóng)業(yè)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)市農(nóng)委）及金山、青浦、奉賢、崇明等4個(gè)區(qū)縣， 在對(duì)資金使用管理等審計(jì)的基礎(chǔ)上，將環(huán)境效益作為重中之重，對(duì)生態(tài)保護(hù)行動(dòng)目標(biāo)進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。經(jīng)審計(jì)，上海市農(nóng)業(yè)面源污染治理和農(nóng)村村莊環(huán)境綜合整治項(xiàng)目的財(cái)政投入，對(duì)于改善農(nóng)業(yè)與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了積極作用，尤其是農(nóng)村村莊環(huán)境綜合整治效果較為明顯。專(zhuān)項(xiàng)資金撥付和結(jié)算、項(xiàng)目補(bǔ)貼操作程序趨于規(guī)范。但審計(jì)調(diào)查也發(fā)現(xiàn)新農(nóng)藥和商品有機(jī)肥等推廣、使用和監(jiān)督管理，農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測(cè)，村莊環(huán)境整治后續(xù)管理等方面還存在一些問(wèn)題。
審計(jì)給力提升審計(jì)建議層次
審計(jì)調(diào)查報(bào)告階段，上海市審計(jì)局在提升審計(jì)建議上下工夫，力求審計(jì)建議具有全局性、針對(duì)性和操作性。針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，建議市、區(qū)縣農(nóng)業(yè)部門(mén)進(jìn)一步完善新農(nóng)藥定價(jià)機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)惠農(nóng)政策，嚴(yán)禁各種形式的加價(jià)收費(fèi)行為，使農(nóng)民真正享受到政府支農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼政策；對(duì)涉農(nóng)服務(wù)機(jī)構(gòu)履行職責(zé)所需要的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算，由各級(jí)財(cái)政予以保障。在推廣綠肥種植、商品有機(jī)肥和專(zhuān)用配方肥使用、監(jiān)管上，通過(guò)責(zé)任主體下移，明確鎮(zhèn)、村的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)貼政策執(zhí)行情況的檢查，充分發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼資金使用效益。在農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測(cè)制度和規(guī)范上，確保監(jiān)測(cè)內(nèi)容完整、口徑一致、方法科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，使監(jiān)測(cè)結(jié)果能夠指導(dǎo)和服務(wù)于農(nóng)業(yè)面源污染治理工作。加大商品有機(jī)肥質(zhì)量監(jiān)管，對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量不合格的企業(yè)應(yīng)采取強(qiáng)有力的措施，及時(shí)予以處理。同時(shí)，建立健全和完善村莊環(huán)境整治后續(xù)管理制度和政策，明確管理責(zé)任主體，落實(shí)維護(hù)經(jīng)費(fèi)，使該項(xiàng)惠農(nóng)實(shí)事工程發(fā)揮長(zhǎng)效作用。
上海市政府對(duì)審計(jì)報(bào)告非常重視，市長(zhǎng)韓正批示要求認(rèn)真落實(shí)審計(jì)意見(jiàn)和建議，逐項(xiàng)整改。市農(nóng)委專(zhuān)門(mén)研究擬定整改方案，上報(bào)市政府。市紀(jì)委駐市委農(nóng)辦紀(jì)檢組領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)門(mén)帶檢查組，對(duì)區(qū)縣落實(shí)審計(jì)整改情況進(jìn)行檢查。
督促整改促進(jìn)措施落實(shí)到位
根據(jù)審計(jì)調(diào)查報(bào)告相關(guān)建議，4月份上海市農(nóng)委出臺(tái)了上海市農(nóng)藥、種子、肥料質(zhì)量監(jiān)督抽查方案，明確從2011年起擴(kuò)大農(nóng)業(yè)面源污染調(diào)查面積，開(kāi)展對(duì)蔬菜、果樹(shù)等經(jīng)濟(jì)作物化肥農(nóng)藥使用量的監(jiān)測(cè)調(diào)查工作，進(jìn)一步加強(qiáng)商品有機(jī)肥料科學(xué)使用的指導(dǎo)工作，嚴(yán)禁重金屬含量不合格的有機(jī)肥料進(jìn)入市場(chǎng)。審計(jì)人員通過(guò)回訪(fǎng)了解到：針對(duì)水稻、蔬菜用藥高峰，7月5日至8月15日，市農(nóng)委還專(zhuān)門(mén)安排職能機(jī)構(gòu)，抽查水稻主要產(chǎn)區(qū)、蔬菜主要生產(chǎn)基地周邊農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)網(wǎng)店的水稻和蔬菜病蟲(chóng)草防治用農(nóng)藥產(chǎn)品，抽檢水稻樣品60個(gè)、蔬菜樣品30個(gè)。監(jiān)督抽查方法和程序、依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)項(xiàng)目、判定原則、結(jié)果處理等嚴(yán)格依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。
在加強(qiáng)村莊改造后的長(zhǎng)效管理上，上海市建設(shè)交通委、市農(nóng)委在征求市各有關(guān)部門(mén)和各區(qū)縣的意見(jiàn)基礎(chǔ)上，擬定了《關(guān)于加強(qiáng)本市村莊改造長(zhǎng)效管理的若干意見(jiàn)》，明確村莊改造長(zhǎng)效管理的總體目標(biāo)和各項(xiàng)要求。5月份，市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了該意見(jiàn)，并要求區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別研究制訂村莊改造長(zhǎng)效管理的具體實(shí)施要求、操作標(biāo)準(zhǔn)、工作規(guī)范，健全完善四級(jí)推動(dòng)機(jī)制、績(jī)效考核機(jī)制、村民參與機(jī)制。在回訪(fǎng)整改情況中，審計(jì)人員了解到，今后村莊改造后長(zhǎng)效管理的內(nèi)容，將納入村莊改造工程項(xiàng)目“一事一議”內(nèi)容，在村莊改造事前階段進(jìn)行村民討論決策。讓村民在改造前就知道改造后需要做什么、怎樣做，增強(qiáng)了實(shí)施長(zhǎng)效管理的責(zé)任感。（汪其水）
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