《2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》解讀
加大審計監(jiān)督力度著力促反腐推改革保發(fā)展 |
一、關(guān)注政府間財權(quán)和事權(quán)相匹配，促進深化財政體制改革
建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的分稅制財政體制，是理順完善政府間財政關(guān)系的第一要務(wù)。我們常說一級政府、一級事權(quán)、一級財權(quán)，權(quán)責(zé)要匹配。從近年審計情況看，當前財政運行和地區(qū)發(fā)展中存在的許多問題，很大程度上與政府間財權(quán)與事權(quán)劃分不清，體制制度、運行機制和管理方式不完善有關(guān)，只有用改革的辦法才能切實解決。審計一直關(guān)注這方面的工作，連續(xù)多年就深化財政體制改革提出建議。今年的審計工作報告在全面審視中央財政管理情況的基礎(chǔ)上，從政府與市場、不同層級政府間的財權(quán)與事權(quán)關(guān)系層面，深入揭示了18個省財政運行狀況，指出政府職能范圍不清晰，一些地方政府越位與缺位并存等現(xiàn)象；政府間事權(quán)劃分不明確，各級政府支出交叉重疊；政府間財權(quán)財權(quán)劃分不合理，地方政府缺乏收入及預(yù)算自主權(quán)；轉(zhuǎn)移支付制度不完善，“兩個比重”過高，資金多頭分配、使用分散、層層結(jié)存等問題。針對這些問題，提出“合理劃分各級政府間事權(quán)”、“按稅種的經(jīng)濟屬性劃分中央與地方收入，充實地方稅體系”、“制定科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付分類標準，清理撤銷不屬于中央事權(quán)的專項轉(zhuǎn)移支付”等建議，著力推進健全財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制。
二、關(guān)注預(yù)算管理的完整性和規(guī)范性，推動健全政府預(yù)算體系
統(tǒng)一完整的政府預(yù)算體系是強化財政管理的基礎(chǔ)。近年來，審計以推進全口徑預(yù)算管理為目標，注重揭示和反映預(yù)算管理完整性方面存在的問題，推動政府全部收支納入預(yù)算。今年的審計工作報告沿著預(yù)算編制、資金分配、政策實施、預(yù)算執(zhí)行與決算草案的鏈條，深入分析審計情況，力求使審計結(jié)論形成總體概念，并發(fā)揮導(dǎo)向作用，積極推進政府預(yù)算體系的統(tǒng)一完整和預(yù)算管理的規(guī)范科學(xué)，促進建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算制度。如在中央財政管理方面，報告指出：從預(yù)算編報范圍看，部分事項列報不規(guī)范，國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍不完整，有34%的中央轉(zhuǎn)移支付未編入抽查的省本級年初預(yù)算等；從預(yù)算編制方式看，“打捆”預(yù)算、代編預(yù)算仍大量存在，部分投資安排給不符合條件的單位或項目，采取以收定支方式編制的基金預(yù)算與實際支出差異較大，國有資本經(jīng)營預(yù)算未充分體現(xiàn)政策要求等；從預(yù)算編制機構(gòu)看，有的專項資金切塊后由不同部門多頭分配，有的項目由同一部門內(nèi)部不同司局重復(fù)安排投資等；從預(yù)算執(zhí)行情況看，未按程序下達計劃，預(yù)算級次上劃下劃變動較多，有的事項未如實向全國人大報告；從決算草案編制看，內(nèi)容不夠完整、細化，未反映國有股權(quán)、固定資產(chǎn)等資產(chǎn)及負債情況，未分科目、分級次列報預(yù)算變更情況等；從財政基礎(chǔ)管理看，地方財政專戶開設(shè)過多、國庫現(xiàn)金管理不到位等。在預(yù)算體系內(nèi)各類預(yù)算間關(guān)系方面，報告首次從公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算三本預(yù)算的功能定位上分析，揭示出功能界定不清晰，彼此交差安排資金等突出問題。在中央部門預(yù)算管理方面，相關(guān)預(yù)算制度與實際不適應(yīng)，有的支出范圍不清、標準不完善，預(yù)算約束作用不強，對中央預(yù)算單位是否實行部門預(yù)算管理也缺乏具體標準等。以上問題都影響了國家預(yù)算體系的統(tǒng)一完整，也制約了政府的預(yù)算管理權(quán)和人大的監(jiān)督權(quán)，為此報告提出了“加快健全統(tǒng)一規(guī)范的政府預(yù)算體系”、“逐步建立政府財務(wù)報告制度”、“健全基本支出定員定額和項目支出標準”等建議。
三、關(guān)注財政資金使用績效，促進提高政府行政效能
績效管理是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，是建設(shè)效能政府和儉樸政府的重要保障。在財政收入高速增長的勢頭放緩，民生等剛性支出不斷增長，財政收支矛盾凸顯的情況下，將有限的資金用到“刀刃”上就更顯必要。今年的審計工作報告將績效理念貫穿始終。從財政資金的使用效率看，報告指出“中央本級財政資金閑置較多”，未形成有效需求。如公共財政預(yù)算中，近5%的收入不能統(tǒng)籌使用，僅車輛購置稅就結(jié)余37.7億元，還有104個部門本級結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)396.4億元；基金預(yù)算中，新增建設(shè)用地有償使用費等3項基金連年結(jié)轉(zhuǎn)余額累計339.24億元，電影事業(yè)發(fā)展專項資金當年收入7.69億元、年底結(jié)余7.28億元；國有資本經(jīng)營預(yù)算中，82%的資金10月份以后才下?lián)苡绊懏斈陥?zhí)行等。地方財政資金閑置也較多，抽查的18個省本級財政專戶存款余額相當于其國庫存款的44%。從專項轉(zhuǎn)移支付政策目標的實現(xiàn)程度看，重分配輕管理，重投入輕效果，部分項目未達預(yù)期效果，預(yù)算績效不高。如審計首次從財政科目入手，把能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用三個款級科目中央轉(zhuǎn)移支付，從預(yù)算編制到執(zhí)行再到執(zhí)行結(jié)果，由上而下跟蹤檢查，分析績效，評價政策目標實現(xiàn)程度，最終發(fā)現(xiàn)抽查的18個省中，這些專款有42%結(jié)存在各級財政或主管部門，撥付到項目單位的有近2%被虛報冒領(lǐng)、擠占挪用，抽查的項目中有23%實施進度慢或建成后未實現(xiàn)目標。從行政成本的制度效果看，報告反映會議費和因公出國（境）費預(yù)算管理不很嚴格，存在一定鋪張浪費。如一些部門未經(jīng)批準或計劃外召開會議，擴大支出范圍，提高開支標準，有的還轉(zhuǎn)嫁費用或擠占其他支出；部分出國（境）團組行程及經(jīng)費使用不合規(guī)，無預(yù)算、超預(yù)算或超標準、超范圍列支費用。從績效評價開展情況看，報告指出績效評價覆蓋面較低，“2012年中央部門開展績效評價的項目資金僅占部門項目預(yù)算的1.5%”，這充分說明當前預(yù)算績效考核結(jié)果導(dǎo)向和激勵約束力偏弱。針對這些問題，報告從“優(yōu)化財政收支結(jié)構(gòu)”、“提高財政資金使用績效”等方面提出了具體建議。
四、關(guān)注保障和改善民生，促進公平正義和社會事業(yè)發(fā)展
近年來，各級政府民生投入不斷加大，對民生項目和民生資金的監(jiān)督也在不斷強化。今年的審計工作報告突出了兩個方面：一是著力揭示惠民富民強民政策目標實現(xiàn)情況。在全國保障性安居工程跟蹤審計中，反映“有1.83萬套住房被代建企業(yè)等違規(guī)出售，還有5333套被用于周轉(zhuǎn)或出租等。抽查的保障對象中，11.97萬戶的收入財產(chǎn)等超標或重復(fù)享受保障”等；在農(nóng)村中小學(xué)校布局調(diào)整審計調(diào)查中，揭示出部分學(xué)校撤并后，“270個西部縣小學(xué)平均服務(wù)半徑增至6.09公里、增加59%”，“抽查的學(xué)校僅7%配備了校車，寄宿需求僅能滿足84%”。二是著力揭示交通等社會事業(yè)建設(shè)推進情況。在高速公路建設(shè)審計中，突出反映“由于缺乏充分統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一些高速公路省際銜接路段建設(shè)滯后，影響路網(wǎng)干線如期貫通；部分項目規(guī)劃未考慮土地約束”等問題；在區(qū)域綜合交通運輸體系建設(shè)調(diào)查中，主要指出“有12個地方交通項目與國家規(guī)劃銜接不到位，個別區(qū)域跨界道路10車道與4車道對接，城鄉(xiāng)間路網(wǎng)密度相差也較大”等問題。通過以上揭示和分析，為有關(guān)部門決策和管理提供重要參考。
五、關(guān)注經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出矛盾和風(fēng)險隱患，推動轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和維護國家經(jīng)濟安全
面對嚴峻復(fù)雜的經(jīng)濟環(huán)境，審計中更加關(guān)注財政、金融運行情況以及促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整政策措施的落實情況。今年的審計工作報告從三個方面對這些問題作了揭示：一是跟蹤監(jiān)督地方政府性債務(wù)增長變化情況，防范潛在債務(wù)風(fēng)險和財政風(fēng)險。報告從新型融資手段、償債資金來源、融資平臺公司清理等層面深入揭示當前債務(wù)管理的新情況新問題，提出“加強地方政府性債務(wù)管理”的建議。二是監(jiān)督檢查宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行情況，促進政令暢通。如在金融審計中，突出反映差別化信貸政策落實不到位問題；在國有企業(yè)審計中，深入揭示出一些中央骨干企業(yè)投資管理不規(guī)范，尤其是盲目跟風(fēng)投資多晶硅、風(fēng)電、煤化工等項目，有悖國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；在節(jié)能減排政策執(zhí)行審計中，重點指出一些地區(qū)節(jié)能減排措施執(zhí)行不到位，不利于資源節(jié)約和環(huán)境保護。三是密切關(guān)注發(fā)展中的風(fēng)險隱患，維護國家經(jīng)濟安全。報告指出通過金融審計發(fā)現(xiàn)，一些金融機構(gòu)內(nèi)部控制和風(fēng)險防范機制不健全，有的分支機構(gòu)通過借新還舊、第三方置換等方式掩蓋資產(chǎn)質(zhì)量，部分信貸資金被轉(zhuǎn)入民間金融市場用于高利轉(zhuǎn)貸等，干擾正常的金融市場秩序；通過調(diào)查53戶中央骨干企業(yè)發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不健全，不當及違規(guī)決策時有發(fā)生，科技創(chuàng)新機制也不完善，科技投入增長總體滯后于生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模發(fā)展等問題。對這些問題的揭示和反映，有利于推動及時堵塞漏洞、化解隱患。
六、關(guān)注重大違法犯罪問題的新情況新特點，深入推進反腐倡廉建設(shè)
打擊經(jīng)濟犯罪和懲治腐敗是法律賦予審計監(jiān)督的重要職責(zé)。這些年來，審計機關(guān)圍繞中央反腐倡廉的部署與要求，始終把查處重大違法違規(guī)問題和犯罪案件線索作為一項重要任務(wù)。今年的審計工作報告對175起案件線索的特征和規(guī)律進行深入分析，得出以下四個新特點：一是有的利用權(quán)力設(shè)租尋租，向特定關(guān)系企業(yè)或親友輸送利益；二是有的借助內(nèi)幕或關(guān)聯(lián)交易侵權(quán)牟利，利用自身專業(yè)知識背景和掌握的內(nèi)幕信息，以表面上正常的市場交易為掩護，倒買倒賣從中牟利或向關(guān)聯(lián)方輸送利益，專業(yè)性和隱蔽性較強；三是有的實施方式網(wǎng)絡(luò)化，涉眾性強、利益鏈條長，且呈高科技化、高智能化態(tài)勢，查處難度較大；四是有的侵害公眾利益，社會影響和危害巨大。從根本上講，很多腐敗問題也是制度機制不完善造成的。通過揭示分析既有利于推動這些多發(fā)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的深化改革，又有利于警示相關(guān)監(jiān)管部門及時堵塞漏洞強化監(jiān)管，促進標本兼治和源頭反腐。
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