《瞭望》新聞周刊：“審計(jì)風(fēng)暴”背后制度建設(shè)：獨(dú)立性避免既得利益羈絆
“推動(dòng)制度建設(shè)，靠制度堵住財(cái)政資金漏洞，少出問題，最好不出問題，才是審計(jì)的最終目的”
在外界看來，審計(jì)工作主要是與財(cái)務(wù)賬冊(cè)打交道，具體到審計(jì)方式、審計(jì)程序、審計(jì)思路，各方面都不是特別了解。
每當(dāng)審計(jì)公告發(fā)布后，外界多將其看作是一種“風(fēng)暴”。似乎正是在這樣的“風(fēng)暴”推動(dòng)下，民眾得以了解到國(guó)家機(jī)關(guān)在財(cái)政資金的使用和分配中存在的違規(guī)甚至是違法行為，將財(cái)政資金的使用和流向置于公眾和媒體的監(jiān)督之下。
從審計(jì)發(fā)展歷程來看，“審計(jì)風(fēng)暴”的出現(xiàn)具有歷史必然性。在中國(guó)從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、相關(guān)制度法規(guī)處于逐步健全完善的過程中，各類違規(guī)問題易發(fā)、多發(fā)、頻發(fā)，通過審計(jì)來嚴(yán)肅查處重大違法違規(guī)案件線索，揭露“觸目驚心”、“難以置信”的問題，便成為社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)的一種使命訴求，也成為審計(jì)監(jiān)督發(fā)揮作用的重要途徑和抓手。時(shí)至今日，“審計(jì)風(fēng)暴”似乎已經(jīng)刮成了常態(tài)。
審計(jì)署有關(guān)人士在以往采訪中曾表示，“風(fēng)暴”是某個(gè)特殊階段的特殊手段，推動(dòng)制度建設(shè)，靠制度堵住財(cái)政資金漏洞，少出問題，最好不出問題，才是審計(jì)的最終目的。
從我國(guó)審計(jì)的發(fā)展進(jìn)程看，當(dāng)“審計(jì)風(fēng)暴”成為一種常態(tài)后，就必須從推進(jìn)制度健全完善層面尋找突破，更加有效地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的建設(shè)性作用，從更深層次回應(yīng)“審計(jì)風(fēng)暴”之后社會(huì)公眾對(duì)于加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的關(guān)注和期待。
正是基于形勢(shì)發(fā)展和自身完善的需要，在新的發(fā)展階段，審計(jì)署提出把“推進(jìn)法治、維護(hù)民生、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展”作為審計(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分發(fā)揮審計(jì)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能，推動(dòng)完善國(guó)家治理。審計(jì)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域涵蓋了財(cái)政、金融、企業(yè)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、資源環(huán)境和涉外審計(jì)等六大業(yè)務(wù)板塊，涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面。審計(jì)署人士表示，近年來，審計(jì)工作更加注重尋找標(biāo)本兼治、重在治本之策，力求做到揭露問題與促進(jìn)改革“兩手抓、兩手都要硬”，促使各級(jí)政府及部門管好錢、用好權(quán)、盡好責(zé)，努力在維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律、推動(dòng)反腐倡廉建設(shè)、保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、推進(jìn)深化改革創(chuàng)新、促進(jìn)完善國(guó)家治理等方面發(fā)揮積極作用。
審計(jì)理念不斷深化
中國(guó)審計(jì)監(jiān)督制度是伴隨改革開放的需要應(yīng)運(yùn)而生的。適應(yīng)改革開放形勢(shì)的發(fā)展，緊緊圍繞政府中心工作，及時(shí)調(diào)整審計(jì)思路和重點(diǎn)，突出審計(jì)重點(diǎn)，加大審計(jì)力度，是有效地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用的重要保證。
“從審計(jì)內(nèi)容和工作思路來看，有一個(gè)不斷調(diào)整和完善的過程”，審計(jì)署有關(guān)人員對(duì)記者表示。
改革開放初期，適應(yīng)嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)的需要，剛成立的審計(jì)機(jī)關(guān)積極參與了打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域犯罪的活動(dòng)，圍繞“雙增雙節(jié)”開展了對(duì)盈虧大戶企業(yè)的審計(jì)；圍繞“治理整頓”開展了清理固定投資在建項(xiàng)目、清理整頓公司和控制消費(fèi)基金增長(zhǎng)等審計(jì)；圍繞整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序懲治腐敗，在會(huì)計(jì)領(lǐng)域打假治亂。進(jìn)入新世紀(jì)以來，圍繞實(shí)施西部大開發(fā)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和小康社會(huì)等，多次組織對(duì)涉及“三農(nóng)”、土地、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、救災(zāi)扶貧、環(huán)境保護(hù)等資金的審計(jì)，并對(duì)涉及國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)資金實(shí)施了連續(xù)審計(jì)；2008年以來，圍繞應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，不斷深化對(duì)財(cái)政管理、預(yù)算執(zhí)行、金融機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)和應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)重大政策措施落實(shí)情況的審計(jì)，對(duì)汶川、玉樹、舟曲救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建，以及奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)、亞運(yùn)會(huì)等重大公共事項(xiàng)實(shí)施全過程跟蹤審計(jì)，揭示和反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾及風(fēng)險(xiǎn)隱患，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，不斷加大對(duì)重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)案件的查處力度，推動(dòng)了反腐敗斗爭(zhēng)的深入發(fā)展。
這些審計(jì)重點(diǎn)的變化和調(diào)整，確保審計(jì)工作始終做到了圍繞中心、服務(wù)大局，也使審計(jì)理念逐步調(diào)整。“成立之初，審計(jì)工作更多聚焦于財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法性，聚焦于違法違規(guī)問題，這是由改革初期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r決定的”。有關(guān)人員介紹說，“現(xiàn)在我們不僅把關(guān)注點(diǎn)放在大案要案上，同時(shí)也更加注重分析產(chǎn)生的原因，促進(jìn)從制度上進(jìn)行防控。”
正是在這樣的背景下，審計(jì)署提出了樹立科學(xué)審計(jì)理念，發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能、推動(dòng)完善國(guó)家治理的思路。
“審計(jì)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’。”審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義表示，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督就是促進(jìn)完善國(guó)家治理的一個(gè)重要方面。
審計(jì)監(jiān)督從財(cái)政財(cái)務(wù)收支入手，圍繞財(cái)政資金和公共權(quán)力進(jìn)行審計(jì)，主要反映公共資金的使用、公共資源的配置、公共權(quán)力的運(yùn)行和公職人員履職盡責(zé)的情況，著力從資金的審計(jì)中發(fā)現(xiàn)其背后的問題。在這一過程中，審計(jì)工作堅(jiān)持“兩手抓”，既維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)，揭露違規(guī)違法問題，又反映體制機(jī)制建設(shè)方面和權(quán)力運(yùn)行方面的問題，推動(dòng)改革創(chuàng)新。
具體來看，在反腐方面，審計(jì)署人士表示，審計(jì)工作始終緊盯國(guó)家資財(cái)，最有條件發(fā)現(xiàn)國(guó)家資財(cái)被直接侵吞或間接侵占；國(guó)家審計(jì)具有獨(dú)立性，沒有既得利益的羈絆，依法不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，能夠敏銳地發(fā)現(xiàn)問題和客觀公正地揭示問題，能更好地發(fā)揮“免疫”作用；國(guó)家審計(jì)監(jiān)督覆蓋公共資金和機(jī)構(gòu)，能夠及時(shí)和有效地揭露違法犯罪線索。
在改革與發(fā)展方面，注重揭示和反映政策、制度和管理中的問題、漏洞，從體制、機(jī)制、制度層面提出解決現(xiàn)實(shí)中存在問題的辦法和措施，從而持續(xù)推動(dòng)各領(lǐng)域改革與發(fā)展。
審計(jì)能力不斷提升
這些年來，審計(jì)監(jiān)督的領(lǐng)域涉及面越來越寬，審計(jì)業(yè)務(wù)格局也逐步完善。在審計(jì)工作發(fā)展過程中，“我們審計(jì)工作的格局曾經(jīng)有‘3+1’的提法，就是財(cái)政、金融、企業(yè)，再加一個(gè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。后來，逐步形成‘六大業(yè)務(wù)格局’，包括財(cái)政、金融、企業(yè)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、資源 環(huán)境 和涉外審計(jì)。”根據(jù)審計(jì)署十二五工作發(fā)展規(guī)劃，對(duì)六大業(yè)務(wù)格局有這樣的闡述：
——財(cái)政審計(jì)，以維護(hù)國(guó)家財(cái)政安全、促進(jìn)深化財(cái)政體制改革、推動(dòng)完善公共財(cái)政和政府預(yù)算體系、增強(qiáng)財(cái)政政策有效性、促進(jìn)依法民主科學(xué)理財(cái)和提高預(yù)算執(zhí)行效果為目標(biāo)，以深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為主線，堅(jiān)持“評(píng)價(jià)總體、揭露問題、規(guī)范管理、推動(dòng)改革、提高績(jī)效、維護(hù)安全”的審計(jì)思路，增強(qiáng)財(cái)政審計(jì)宏觀性、整體性、建設(shè)性和時(shí)效性。
——金融審計(jì)，以維護(hù)安全、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展為目標(biāo)，揭示和防范金融風(fēng)險(xiǎn)，完善金融監(jiān)管，推動(dòng)建立健全高效安全的現(xiàn)代金融體系和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。
——企業(yè)審計(jì)，以維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)科學(xué)發(fā)展為目標(biāo)，堅(jiān)持“強(qiáng)化管理、推動(dòng)改革、維護(hù)安全、促進(jìn)發(fā)展”的審計(jì)思路，加快轉(zhuǎn)變審計(jì)方式，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)資金、權(quán)力和責(zé)任的審計(jì)，推動(dòng)其轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、落實(shí)宏觀政策、加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理、防控重大風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)新機(jī)制制度和推進(jìn)反腐倡廉。
——資源環(huán)境審計(jì)，以促進(jìn)貫徹落實(shí)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策為目標(biāo)，檢查國(guó)家資源環(huán)境政策法規(guī)貫徹落實(shí)、資金分配管理使用和資源環(huán)保工程項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況，維護(hù)資源環(huán)境安全，發(fā)揮審計(jì)在資源管理與環(huán)境保護(hù)中的積極作用，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。
——經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。堅(jiān)持“全面推進(jìn)、突出重點(diǎn)、健全制度、規(guī)范管理、提高質(zhì)量、深化發(fā)展”的審計(jì)思路，以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)本地區(qū)、本部門(系統(tǒng))、本單位科學(xué)發(fā)展為目標(biāo)，以領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況為重點(diǎn)，進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作科學(xué)發(fā)展，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在加強(qiáng)干部管理監(jiān)督、推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展等方面的積極作用。
——涉外審計(jì)。以促進(jìn)積極合理有效利用外資、防范涉外投資風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)境外國(guó)有資產(chǎn)安全、履行國(guó)際責(zé)任為目標(biāo)，著力整合涉外審計(jì)資源，拓寬涉外審計(jì)領(lǐng)域，提高涉外審計(jì)質(zhì)量。
結(jié)合近年的審計(jì)工作來看，公平正義問題越來越受到關(guān)注。審計(jì)署人士指出，這些年，審計(jì)機(jī)關(guān)不斷加大對(duì)重點(diǎn)民生資金和民生項(xiàng)目的審計(jì)力度，重點(diǎn)是根據(jù)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)及相關(guān)民生領(lǐng)域改革，加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)”、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療和保障性安居工程等民生項(xiàng)目的審計(jì)，著力監(jiān)督檢查民生相關(guān)政策落實(shí)情況，特別是低收入群眾基本生活保障情況，揭露和查處嚴(yán)重?fù)p害群眾利益的問題，揭示和反映政策落實(shí)不到位、目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)及資金分配不合理、管理不嚴(yán)格、制度不完善等問題，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。
經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)審計(jì)和國(guó)有企業(yè)審計(jì)是我國(guó)特有的審計(jì)類型。在我國(guó)特有行政管理體制下，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在對(duì)干部監(jiān)督中起到重要的作用，其他兩項(xiàng)審計(jì)則各有側(cè)重。
審計(jì)框架已經(jīng)建立，但仍舊有一個(gè)探索的過程，對(duì)審計(jì)人才隊(duì)伍的建設(shè)也提出了新的要求。有關(guān)人員表示，“相對(duì)于每年的審計(jì)工作量，人員還是較少，審計(jì)工作難以實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。”在中央各部門，審計(jì)署建立了25個(gè)派出局；在地方，審計(jì)署設(shè)立了18個(gè)特派辦，但從覆蓋面上來講，也就能達(dá)到三分之一左右。
“像央企每年也就能查個(gè)十來戶，國(guó)資委下面的央企就有100多戶，53戶中央管理的重點(diǎn)骨干企業(yè)都是我們審計(jì)的重點(diǎn)對(duì)象，但這53戶也只能做到抽查。再往下還有很多分支機(jī)構(gòu)，尤其是涉及到海外業(yè)務(wù)，都實(shí)現(xiàn)覆蓋，現(xiàn)在的審計(jì)力量還難以達(dá)到。”
如何提高審計(jì)監(jiān)督的效能？審計(jì)署有關(guān)人員介紹，審計(jì)機(jī)關(guān)主要是通過采用信息化手段，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)審計(jì)方式向更先進(jìn)的審計(jì)方式的轉(zhuǎn)變，來提高審計(jì)效率的?，F(xiàn)在，從審計(jì)計(jì)劃確定、審計(jì)過程控制，到審計(jì)成果匯總，再到審計(jì)檔案歸集，都能通過信息化手段來實(shí)施實(shí)時(shí)指揮和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，審計(jì)管理和組織能力得到很大提升。比如在地方政府性債務(wù)審計(jì)中，搭建了以“統(tǒng)一組織項(xiàng)目管理軟件”、“項(xiàng)目執(zhí)行管理軟件”和“安全客戶端應(yīng)用”為核心，以騰訊通軟件為輔助，以各省信息化平臺(tái)為延伸的覆蓋全國(guó)的項(xiàng)目管理平臺(tái)，3個(gè)月時(shí)間內(nèi)核查三類債務(wù)數(shù)目達(dá)到187萬(wàn)筆，涉及37萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目。沒有多層次、多類型的信息化手段和工具，完成這樣龐大的工作量是無法想象的。同時(shí)，在行政事業(yè)單位、企業(yè)、社會(huì)保障資金等專項(xiàng)審計(jì)過程中，研究開發(fā)審計(jì)數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，積極開展聯(lián)網(wǎng)審計(jì)和信息系統(tǒng)審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)了各類漏洞和安全隱患，做到了防患于未然。盤點(diǎn)近十幾年的審計(jì)實(shí)踐，審計(jì)署有關(guān)人士表示，很多隱患是靠計(jì)算機(jī)審計(jì)揭示的，很多大要案線索是靠高科技手段查實(shí)的?？梢哉f，沒有審計(jì)信息化的快速發(fā)展，就不會(huì)有審計(jì)工作大有作為的今天。□文/《瞭望》新聞周刊記者王仁貴 實(shí)習(xí)生白健 張曉誠(chéng)
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