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國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告

——2015年6月28日在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議上

審計(jì)署審計(jì)長 劉家義

全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：

我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會(huì)報(bào)告2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況，請予審議。

2014年，各部門各地區(qū)在黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真執(zhí)行十二屆全國人大二次會(huì)議批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算和發(fā)展計(jì)劃，扎實(shí)推進(jìn)有關(guān)工作，財(cái)政保障能力進(jìn)一步增強(qiáng)。

——財(cái)政收入穩(wěn)定增長。統(tǒng)籌穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)新完善宏觀調(diào)控的思路和方式，國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間。依法加強(qiáng)稅收征管，實(shí)行定向減稅和普遍性降費(fèi)，中央一般公共預(yù)算收入完成100.2%、增長7.1%。

——重點(diǎn)支出得到較好保障。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，從嚴(yán)控制一般性支出，持續(xù)增加民生投入，中央財(cái)政用于醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、就業(yè)和社會(huì)保障、農(nóng)林水的支出分別增長11%、9%、8.5%、8.4%。

——財(cái)稅體制改革取得積極進(jìn)展。配合完成預(yù)算法修訂，制定實(shí)施深化財(cái)稅體制改革總體方案，作出深化預(yù)算管理制度改革的決定，完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立地方政府性債務(wù)管理機(jī)制。大力推進(jìn)簡政放權(quán)，取消和下放行政審批事項(xiàng)246項(xiàng)，繼續(xù)縮減投資項(xiàng)目核準(zhǔn)范圍。

對上年審計(jì)工作報(bào)告指出的問題，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議專題部署整改。各部門各地區(qū)認(rèn)真落實(shí)，促進(jìn)增收節(jié)支和挽回?fù)p失等1000多億元，制定完善制度3100多項(xiàng)；對審計(jì)移送的314起重大違法違紀(jì)問題，有關(guān)部門已依法依紀(jì)處理1400多人。具體整改情況已向全國人大常委會(huì)報(bào)告，并向社會(huì)公告。

一、中央預(yù)算執(zhí)行及決算草案審計(jì)情況

據(jù)財(cái)政部提供的中央決算草案報(bào)表，2014年一般公共預(yù)算收入總量65 493.45億元、支出總量74 993.45億元，赤字9500億元，與預(yù)算持平；政府性基金預(yù)算收入總量5039.59億元、當(dāng)年支出4319.49億元，結(jié)轉(zhuǎn)下年720.1億元；國有資本經(jīng)營預(yù)算收入總量1563.1億元、當(dāng)年支出1419.12億元，結(jié)轉(zhuǎn)下年143.98億元。

2014年度中央決算收支情況

                                                                                                         金額單位：億元

與向人大報(bào)告的預(yù)算執(zhí)行情況的差異：一般公共預(yù)算決算收入增加3.44億元，主要是整理期入庫收入；支出減少13.25億元，主要是稅收返還減少；以上資金全部用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。政府性基金預(yù)算決算收入增加10.57億元，主要是整理期入庫收入；支出減少0.05億元，另有地方上解收入增加24.38億元；以上資金全部結(jié)轉(zhuǎn)下年。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題：

（一）決算草案報(bào)表體系不夠完善。一是未包括資產(chǎn)負(fù)債表，且總預(yù)算會(huì)計(jì)核算發(fā)行國債取得資金時(shí)，未按規(guī)定計(jì)入負(fù)債類科目，而是作為債務(wù)收入，不能準(zhǔn)確反映政府的資產(chǎn)和負(fù)債等情況。二是未按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列一般公共預(yù)算支出。

（二）預(yù)算變更偏多。包括：中央本級(jí)支出調(diào)增724.47億元、調(diào)減660.43億元，稅收返還和轉(zhuǎn)移支付支出調(diào)增596.94億元、調(diào)減879.87億元。

（三）未披露用以前年度超撥資金抵頂?shù)闹С?。如直接使?ldquo;農(nóng)作物良種補(bǔ)貼”等7個(gè)專項(xiàng)的以前年度超撥資金47.05億元，抵頂2014年度應(yīng)安排支出。

（四）中央決算草案與部門決算草案銜接不夠。如抽查的22個(gè)部門2014年度決算收入5657.19億元，中央決算草案僅反映財(cái)政撥款收入2805.65億元（占49.6%），未包括事業(yè)收入等。

二、中央財(cái)政管理審計(jì)情況

從審計(jì)情況看，2014年，財(cái)政部、發(fā)展改革委等部門注重加強(qiáng)宏觀調(diào)控，積極推進(jìn)財(cái)稅改革，加大預(yù)決算公開力度，預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化程度有所提高，但預(yù)算管理體系還不夠完善，財(cái)政管理方式還不完全適應(yīng)，部分財(cái)政資金被騙取挪用，影響財(cái)政資金的安全和高效使用。

（一）各本預(yù)算間收支劃分不夠清晰。

1．政府性基金預(yù)算中包含非政府性基金項(xiàng)目。在2014年政府性基金預(yù)算核算的29個(gè)項(xiàng)目中，有11個(gè)不在基金目錄中，當(dāng)年收入1864.26億元（占45%）。財(cái)政部2015年僅將其中3項(xiàng)轉(zhuǎn)至一般公共預(yù)算核算，對無線電頻率占用費(fèi)等8項(xiàng)未作調(diào)整。

2．一般公共預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算向中央企業(yè)安排支出存在交叉。如廠辦大集體改革支出分別安排1.99億元、11.05億元，外經(jīng)貿(mào)發(fā)展專項(xiàng)支出分別安排6.89億元、41.51億元。

3．國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍還不完整。2014年，中央部門和單位下屬企業(yè)仍有4500多家未納入實(shí)施范圍，應(yīng)結(jié)合事業(yè)單位和國有企業(yè)改革加快推進(jìn)。

（二）稅費(fèi)收繳執(zhí)法不到位。

1．征管不嚴(yán)造成稅收流失。2013年至2014年，6個(gè)省的國稅部門違規(guī)批準(zhǔn)延期申報(bào)、緩繳、暫存過渡戶等延壓稅款159.64億元，其中2014年20.32億元；10個(gè)省的國稅部門納稅審核不嚴(yán)，少征37家企業(yè)稅款3.18億元；還有15個(gè)省的國稅部門違規(guī)為104家企業(yè)辦理稅收減免5億元。

2．發(fā)票監(jiān)管不嚴(yán)，藥品購銷領(lǐng)域偷逃稅仍較突出。抽查的65家企業(yè)虛開藥品銷售發(fā)票200多億元，偷逃稅60多億元。稅務(wù)機(jī)關(guān)對其中36家企業(yè)從未進(jìn)行過稽查，對其他29家企業(yè)的稽查也不到位。有的企業(yè)是專門的開票公司，如遼寧省黑山縣周宗武等人2年間在不足50平方米的同一場所重復(fù)注銷、開設(shè)6家企業(yè)，涉嫌向100多家醫(yī)藥企業(yè)虛開增值稅專用發(fā)票30多億元。

3．未及時(shí)足額收繳非稅收入。至2014年底，中央非稅收入有193.36億元未收繳入庫，包括：國際金融組織貸款還貸準(zhǔn)備金利息等61.34億元，探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款中央分成128.76億元，中央部門資產(chǎn)出租出借或處置收入3.19億元。此外，抽查地方非稅收入征繳情況發(fā)現(xiàn)，有3個(gè)省少征國有股權(quán)出讓價(jià)款等27.27億元，8個(gè)省收入過渡戶中有30.81億元未及時(shí)繳入國庫。

（三）預(yù)算批復(fù)下達(dá)不及時(shí)、不規(guī)范。

1．部分預(yù)算下達(dá)不及時(shí)。一般公共預(yù)算中，本級(jí)支出有480.53億元（占3.7%）未按要求在9月30日前下達(dá)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有2495.9億元（占13%）未按要求在批準(zhǔn)后90日內(nèi)下達(dá)；國有資本經(jīng)營預(yù)算12月支出411.45億元（占29%），其中12月20日后支出310.06億元。

2．財(cái)政部批復(fù)的部門預(yù)算中個(gè)別事項(xiàng)不規(guī)范。一是63個(gè)部門年初預(yù)算少編報(bào)已確認(rèn)結(jié)余1.94億元。二是在項(xiàng)目單位未提交申報(bào)文本、未確定具體項(xiàng)目等情況下，直接安排39所高校專項(xiàng)資金44.76億元。三是預(yù)算安排結(jié)構(gòu)不合理，以公用經(jīng)費(fèi)等抵頂人員經(jīng)費(fèi)。如人力資源社會(huì)保障部下達(dá)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的工資總額，與財(cái)政部安排的人員經(jīng)費(fèi)存在差異，財(cái)政部2012年以來每年都在年初預(yù)算中安排這3家單位公用經(jīng)費(fèi)25億多元，執(zhí)行中再將4億多元調(diào)整為人員經(jīng)費(fèi)。

3．發(fā)展改革委安排的投資計(jì)劃中個(gè)別事項(xiàng)不規(guī)范。一是未嚴(yán)格按照投資計(jì)劃的級(jí)次和投向安排資金，將274.79億元對地方補(bǔ)助上劃為中央本級(jí)；調(diào)減2個(gè)投向27.02億元，調(diào)增3個(gè)投向65.71億元。二是采取直接將投資補(bǔ)助分配到企業(yè)的方式，安排“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)”、“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”等5個(gè)專項(xiàng)83.78億元。三是在未公開標(biāo)準(zhǔn)或無規(guī)劃的情況下分配“動(dòng)物防疫體系建設(shè)”等專項(xiàng)1.3億元，還向不符合條件的項(xiàng)目安排“煤礦安全改造”等專項(xiàng)2010萬元。四是少數(shù)專項(xiàng)分配較隨意，如對同處西部的兩個(gè)“殘疾人康復(fù)和托養(yǎng)設(shè)施建設(shè)”項(xiàng)目，安排補(bǔ)助占項(xiàng)目總投資的比例分別為80%、18%；“畜禽水產(chǎn)良種工程”專項(xiàng)補(bǔ)助的124個(gè)項(xiàng)目中，有101個(gè)項(xiàng)目的補(bǔ)助占比超過50%的規(guī)定上限，最高97%；超出建設(shè)規(guī)劃安排8個(gè)省“農(nóng)戶科學(xué)儲(chǔ)糧設(shè)施”51.6萬套，最高超出90%。

（四）轉(zhuǎn)移支付改革和規(guī)范還不到位。

1．部分一般性轉(zhuǎn)移支付有限定用途。其中：有9188.49億元（占19%）指定用于專門事項(xiàng)，還有18個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)入的140.56億元（占0.3%）也有專門用途，地方難以統(tǒng)籌使用。

2．專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付清理整合不到位。近年清理歸并工作取得一定成效，但仍存在“碎片化、部門化、司處化”現(xiàn)象。財(cái)政部2014年上報(bào)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付133個(gè)，執(zhí)行中實(shí)際安排明細(xì)專項(xiàng)362個(gè)；抽查343個(gè)明細(xì)專項(xiàng)有43個(gè)部門參與分配，涉及123個(gè)司局、209個(gè)處室。如“公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助”專項(xiàng)細(xì)分為21個(gè)明細(xì)專項(xiàng)，其中衛(wèi)生計(jì)生委疾病預(yù)防控制局有10個(gè)處參與13個(gè)明細(xì)專項(xiàng)的分配。

3．部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配審核不夠嚴(yán)格。如財(cái)政部2014年自行分配應(yīng)由農(nóng)業(yè)部提出分配意見的“農(nóng)林業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化與技術(shù)推廣”專項(xiàng)41.04億元、“農(nóng)民培訓(xùn)”專項(xiàng)9000萬元；未經(jīng)評(píng)審下達(dá)9個(gè)項(xiàng)目“國家重點(diǎn)文物保護(hù)”專項(xiàng)5714萬元；未經(jīng)江蘇省申報(bào)，將“文化體育與傳媒事業(yè)發(fā)展”專項(xiàng)332萬元，直接下達(dá)給“錦繡堂維修”等蘇州吳中區(qū)金庭鎮(zhèn)東村的3個(gè)項(xiàng)目。有的項(xiàng)目審核中掌握具體情況不及時(shí)，如財(cái)政部向一家公司下達(dá)“中小企業(yè)發(fā)展”專項(xiàng)190萬元時(shí)，該公司已因非法集資被調(diào)查。

4．部分專項(xiàng)資金被騙（套）取。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)和個(gè)人采取偽造社保證明、簽訂虛假合同、虛報(bào)職工人數(shù)、重復(fù)申報(bào)等方式，騙（套）取專項(xiàng)資金12.6億元。其中：“關(guān)閉小企業(yè)中央財(cái)政補(bǔ)助”1.03億元（占抽查企業(yè)數(shù)的54%、金額的47%）、“國際服務(wù)外包業(yè)務(wù)發(fā)展專項(xiàng)”9181.24萬元（占抽查企業(yè)數(shù)的40%、金額的39%）、“產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中央財(cái)政補(bǔ)助”4210萬元（占抽查企業(yè)數(shù)的39%、金額的37%）、“文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)補(bǔ)助”7100萬元（占抽查企業(yè)數(shù)的9.7%、金額的3.5%）、“產(chǎn)業(yè)振興和技術(shù)改造”等中央投資專項(xiàng)2.13億元（占抽查企業(yè)數(shù)的81%、金額的63%）、“農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼”等涉農(nóng)專項(xiàng)7.38億元（占抽查金額的3.2%）。此外，還發(fā)現(xiàn)8個(gè)省的財(cái)政等部門擠占挪用或出借資金等29億多元，用于樓堂館所建設(shè)、發(fā)放補(bǔ)貼或招商引資獎(jiǎng)勵(lì)等。

（五）政府性債務(wù)管理需進(jìn)一步加強(qiáng)。

1．國債發(fā)行與庫款管理銜接不夠。一是短期國債占比低，2014年發(fā)行的短期國債占比不到7%，其靈活性高、成本低的優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮，也不利于國債市場培育和開展公開市場操作。二是發(fā)債籌資與預(yù)算執(zhí)行、國庫庫款余額管理缺乏統(tǒng)籌，庫款余額高、波動(dòng)大，影響財(cái)政資金使用效益。如2014年10月13日至12月17日，在庫款從5373.89億元持續(xù)增至11 784.25億元的情況下，財(cái)政部19次發(fā)行國債籌資共4601.92億元。

2．主權(quán)外債項(xiàng)目審批管理還不夠嚴(yán)格。主要是尚未建立規(guī)范透明的項(xiàng)目審批流程，抽查145個(gè)項(xiàng)目的審批過程未作詳細(xì)記錄，至2014年底尚有財(cái)政部墊款等14.82億美元未能追償。

3．個(gè)別地方政府性債務(wù)償債壓力較大。至2013年6月底全國地方政府負(fù)償還責(zé)任債務(wù)中，需在2015年償還的有1.86萬億元（占17%）。重點(diǎn)抽查的9個(gè)省本級(jí)、9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)和9個(gè)縣，2014年底政府負(fù)償還責(zé)任債務(wù)余額比2013年6月底增加46%；今年以來增速放緩，3月底比年初增長0.1%（縣級(jí)下降3.5%），但這些地區(qū)上年綜合財(cái)力呈負(fù)增長的有三分之一，大部分地方政府債券尚未發(fā)行，個(gè)別地區(qū)債務(wù)償還出現(xiàn)困難。

三、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況

審計(jì)44個(gè)中央部門及303個(gè)所屬單位，抽查財(cái)政撥款預(yù)算2213.49億元（占其財(cái)政撥款預(yù)算總額的41%）。這些部門2014年度預(yù)算執(zhí)行總體較好，“三公”經(jīng)費(fèi)和會(huì)議費(fèi)支出比上年下降27%，部門本級(jí)公務(wù)用車改革基本完成。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題：

（一）有的部門預(yù)算編報(bào)和執(zhí)行還不夠嚴(yán)格。農(nóng)業(yè)部、司法部在部門預(yù)算中編報(bào)對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付6.14億元；工商總局、文化部等8個(gè)部門和單位多申領(lǐng)人員經(jīng)費(fèi)或項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)1635.19萬元。預(yù)算執(zhí)行中，國土資源部、交通運(yùn)輸部等7個(gè)部門和65個(gè)單位將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)或公用經(jīng)費(fèi)4.75億元調(diào)劑用于人員支出，有的是事業(yè)單位分類改革中人員經(jīng)費(fèi)來源渠道尚不規(guī)范，有的是人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排不足。此外，還發(fā)現(xiàn)政府采購、資產(chǎn)管理和賬務(wù)處理不規(guī)范等問題金額39億元。

（二）“三公”經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等管理使用中還存在違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的問題。

1．因公出國（境）方面。一是衛(wèi)生計(jì)生委、貿(mào)促會(huì)等5個(gè)部門和單位的8個(gè)團(tuán)組擅自更改行程或境外停留時(shí)間，如故宮博物院的5人團(tuán)組在智利、巴西期間，擅自增加4個(gè)參觀城市，還向?qū)徲?jì)提供虛假行程單。二是海洋局、新華社等26個(gè)部門和單位超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)列支或由企事業(yè)單位等承擔(dān)出國（境）費(fèi)用1105.33萬元。

2．公務(wù)用車和公務(wù)接待方面。一是科技部、文化部等33個(gè)部門和單位長期占用其他單位車輛，或以租賃方式變相配備公務(wù)用車122輛。二是貿(mào)促會(huì)、中科院聲學(xué)研究所等21個(gè)部門和單位擠占其他支出用于車輛購置、運(yùn)行維護(hù)，以及違規(guī)發(fā)放交通補(bǔ)貼等，共計(jì)1058.19萬元。三是工程院、商務(wù)部等10個(gè)部門和單位超標(biāo)準(zhǔn)列支或由其他單位承擔(dān)公務(wù)接待費(fèi)169.66萬元。

3．會(huì)議費(fèi)方面。一是國家民委、司法部等27個(gè)部門和單位在京外、非定點(diǎn)飯店召開會(huì)議134個(gè)。二是環(huán)境保護(hù)部、工業(yè)和信息化部等26個(gè)部門和單位超標(biāo)準(zhǔn)支付、虛列支出或由其他單位承擔(dān)會(huì)議費(fèi)346.05萬元。

4．津補(bǔ)貼方面。一是住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、外交學(xué)院等40個(gè)部門和單位轉(zhuǎn)移、挪用或套取財(cái)政資金等2.54億元，用于發(fā)放勞務(wù)費(fèi)、職工福利等。二是國土資源部、中國海事服務(wù)中心等36個(gè)部門和單位違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼或獎(jiǎng)金、實(shí)物等共計(jì)6466.41萬元。三是環(huán)境保護(hù)部、稅務(wù)總局等26個(gè)部門和單位的103名干部，違規(guī)在所屬企業(yè)、社團(tuán)兼職取酬473.18萬元。

（三）信息系統(tǒng)建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃不夠。有24個(gè)部門尚未制定信息化發(fā)展總體規(guī)劃，16個(gè)部門的578個(gè)信息系統(tǒng)未進(jìn)行安全等級(jí)保護(hù)定級(jí)，22個(gè)部門的124個(gè)行業(yè)性或敏感信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)存放在有業(yè)務(wù)往來的企業(yè)。部分信息資源共享程度不高，有31個(gè)部門的714個(gè)信息系統(tǒng)使用范圍局限在處室或司局以內(nèi)。有的單位還通過提供公共信息查詢服務(wù)收費(fèi)，如工商總局經(jīng)濟(jì)信息中心在“企業(yè)信息對比查詢收費(fèi)”項(xiàng)目取消后，改由下屬企業(yè)提供查詢服務(wù)并收費(fèi)768.32萬元，其中368.22萬元上交經(jīng)濟(jì)信息中心使用。

四、財(cái)政存量資金審計(jì)情況

從審計(jì)情況看，由于相關(guān)規(guī)定未及時(shí)修改、統(tǒng)籌管理力度不夠，各級(jí)財(cái)政均有大量資金結(jié)存未用。至2014年底，抽查的22個(gè)中央部門有存量資金1495.08億元，18個(gè)省本級(jí)財(cái)政有存量資金1.19萬億元。至2015年2月底，上述中央部門按財(cái)政部要求應(yīng)統(tǒng)籌安排的存量資金盤活97.86億元；18個(gè)省應(yīng)清理由中央統(tǒng)籌的專項(xiàng)結(jié)轉(zhuǎn)資金上繳1800多萬元。影響存量資金盤活的因素主要有：

（一）預(yù)算中有專項(xiàng)用途的收入較多，按現(xiàn)行管理辦法不能統(tǒng)籌安排。2014年，納入一般公共預(yù)算管理但有專項(xiàng)用途的收入有6257.25億元（占9.7%），如車輛購置稅收入連年結(jié)轉(zhuǎn)，在不斷擴(kuò)大支出范圍的情況下，年底仍結(jié)轉(zhuǎn)39.69億元；政府性基金預(yù)算年底結(jié)轉(zhuǎn)720.1億元（相當(dāng)于當(dāng)年收入的17.53%）。

（二）法定掛鉤事項(xiàng)支出預(yù)算剛性增長，資金閑置量大。如中央本級(jí)科技支出至2014年底在財(cái)政部累計(jì)結(jié)轉(zhuǎn)426億元，超過一半結(jié)轉(zhuǎn)5年以上；中央部門存量資金近一半是教育和科技資金。同時(shí)，這種掛鉤事項(xiàng)“一刀切”的做法還造成區(qū)域間的不平衡。

（三）一些改革措施或工作部署推進(jìn)滯后，影響項(xiàng)目資金的有效使用。至2014年底，14個(gè)省2009年以來籌集的創(chuàng)業(yè)投資基金中有397.56億元（占84%）結(jié)存未用，其中4個(gè)省從未支用；17個(gè)省82個(gè)未完工的“十二五”重金屬污染綜合防治項(xiàng)目中，有21個(gè)已停建或未開工，19個(gè)進(jìn)度遠(yuǎn)滯后于計(jì)劃，中央財(cái)政安排11個(gè)省的專項(xiàng)資金有3.38億元（占11%）結(jié)存兩年以上。

（四）財(cái)政專戶清理不到位，大量資金結(jié)存。地方財(cái)政存量資金清理范圍未包括財(cái)政專戶，18個(gè)省本級(jí)財(cái)政專戶存量資金至2015年2月底有2145.69億元，其中600多億元結(jié)存超過2年。重點(diǎn)抽查的9個(gè)省本級(jí)在141個(gè)銀行網(wǎng)點(diǎn)開設(shè)專戶175個(gè)，其中35個(gè)應(yīng)取消；專戶資金規(guī)模相當(dāng)于同期國庫存款余額的35%，其中4個(gè)省本級(jí)還虛列支出將國庫資金667.08億元轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶。

五、政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)情況

按照國務(wù)院部署，從2014年8月起，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)政策措施貫徹落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，按季度上報(bào)審計(jì)情況，并督促及時(shí)整改。從今年1季度審計(jì)情況看，一些領(lǐng)域還存在推進(jìn)不及時(shí)、執(zhí)行不到位等問題。

（一）部分重大投資項(xiàng)目審批周期長、開工不及時(shí)、建設(shè)推進(jìn)慢。抽查600個(gè)項(xiàng)目（申報(bào)或計(jì)劃投資9100多億元）發(fā)現(xiàn)，至2015年3月底，有43個(gè)項(xiàng)目向中央主管部門申報(bào)超過半年未獲批復(fù)，最長4年7個(gè)月，涉及能源、交通水利、節(jié)能環(huán)保、自主創(chuàng)新等領(lǐng)域；另557個(gè)已批準(zhǔn)項(xiàng)目未按計(jì)劃開工，其中56個(gè)是2013年及以前批準(zhǔn)的。從在建項(xiàng)目推進(jìn)情況看，46個(gè)重大水利工程2014年度投資計(jì)劃（中央投資382.37億元）至年底僅完成68%，其中4個(gè)低于20%；國家石油儲(chǔ)備二期規(guī)劃的8個(gè)基地中，有3個(gè)工期延長，最長延遲3年；還有6個(gè)鐵路項(xiàng)目多報(bào)投資完成額29.31億元（占25%），5個(gè)水利項(xiàng)目多報(bào)22.3億元（占21%）。

（二）一些部門和地方簡政放權(quán)力度不夠。至2015年3月底，質(zhì)檢總局、林業(yè)局、財(cái)政部、民航局等管理的12項(xiàng)行政審批事項(xiàng)尚未按要求取消或合并，15個(gè)省自行設(shè)置的133項(xiàng)職業(yè)資格許可認(rèn)定事項(xiàng)尚未取消。有的部門單位還將行政審批相關(guān)事項(xiàng)直接委托或變相指定所屬單位辦理，2014年違規(guī)收費(fèi)7.24億元，其中11個(gè)中央部門和4個(gè)省的環(huán)保、住建部門違規(guī)收取評(píng)審、認(rèn)證等費(fèi)用2.77億元，16家中央部門所屬單位違規(guī)自定項(xiàng)目收費(fèi)4.47億元。

（三）有關(guān)部門推進(jìn)商事制度改革的具體措施不夠協(xié)調(diào)。至2015年3月底，“三證合一”尚未出臺(tái)全國統(tǒng)一辦法，各地有“三證統(tǒng)發(fā)”、“一證三號(hào)”和“一照一碼”等不同做法，造成跨區(qū)域辦理業(yè)務(wù)困難。商事審批相關(guān)制度尚未修訂完善，如在調(diào)整為后置審批的152項(xiàng)工商登記事項(xiàng)中，有18項(xiàng)涉及的14部法律尚未完成修訂；在注冊資本實(shí)繳改認(rèn)繳、年檢改年報(bào)等措施實(shí)行后，要求提交驗(yàn)資或年檢證明的50多部規(guī)章未及時(shí)清理。

（四）有關(guān)部門落實(shí)進(jìn)出口通關(guān)服務(wù)便利化措施未完全到位。服務(wù)性收費(fèi)方面，抽查80家進(jìn)出口企業(yè)發(fā)現(xiàn)，2014年進(jìn)出口環(huán)節(jié)服務(wù)性收費(fèi)仍有81項(xiàng)，有的單筆業(yè)務(wù)涉及20項(xiàng)收費(fèi)，有的收費(fèi)額相當(dāng)于貨值的12%。免稅方面，抽查59家企業(yè)辦理重大技術(shù)裝備關(guān)鍵零部件及原材料進(jìn)口免稅情況發(fā)現(xiàn)，審批涉及6個(gè)部門、周期5個(gè)月左右；審批期間這些企業(yè)按免稅額提供擔(dān)保2090筆，造成免稅優(yōu)惠縮水約25%。報(bào)關(guān)報(bào)檢方面，海關(guān)與質(zhì)檢、口岸與產(chǎn)地之間尚未實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢疫結(jié)果全面互認(rèn)，仍須分別辦理。

六、重點(diǎn)專項(xiàng)資金審計(jì)情況

（一）土地出讓收支和耕地保護(hù)審計(jì)情況。審計(jì)了29個(gè)省本級(jí)、200個(gè)市本級(jí)和709個(gè)縣。2008年至2013年，這些地區(qū)批準(zhǔn)建設(shè)用地207.57萬公頃，取得土地出讓收入13.34萬億元，支出12.93萬億元，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了重要基礎(chǔ)和支持。這些地區(qū)至2013年底尚未供應(yīng)或使用建設(shè)用地86.66萬公頃，土地出讓收入累計(jì)結(jié)余5908.96億元。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題：

1．土地出讓收支方面。主要是土地出讓收入少征3664.23億元，通過收入空轉(zhuǎn)等方式虛增1467.78億元；支出中違規(guī)用于彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)、對外出借、修建樓堂館所等7807.46億元；征地拆遷中，一些地方和單位少支付補(bǔ)償17.41億元，編造虛假資料等套取或騙取補(bǔ)償10.57億元。此外，一些地方土地出讓收支核算不夠規(guī)范，有8358.75億元滯留在財(cái)政專戶或直接坐支；有的地方為支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減免或返還土地出讓收入7218.11億元。

2．建設(shè)用地方面。主要是違規(guī)超計(jì)劃或超規(guī)劃審批、越權(quán)或拆分審批、少批多征或未批先征等批地征地38.77萬公頃，違規(guī)協(xié)議出讓、虛假“招拍掛”或“毛地”出讓等供地14.43萬公頃，違規(guī)以租代征、改變規(guī)劃條件等用地21.86萬公頃。一些管理人員為特定關(guān)系人低價(jià)購地、非法倒賣牽線搭橋，造成國有權(quán)益損失。

3．土地利用和耕地保護(hù)方面。抽查236個(gè)城市新區(qū)中，有88個(gè)突破土地或城市規(guī)劃，152個(gè)占用的12.21萬公頃（占規(guī)劃的8%）土地長期未用；1742個(gè)地方開發(fā)區(qū)中，違規(guī)審批設(shè)立的有1135個(gè)（建成面積69.1萬公頃），還有553個(gè)違規(guī)擴(kuò)區(qū)379.15萬公頃。耕地保護(hù)方面，至2013年底，抽查的709個(gè)縣中有67個(gè)縣的基本農(nóng)田面積低于考核目標(biāo)7.25萬公頃（低3%），劃定基本農(nóng)田中有非耕地141.76萬公頃（占4%）；抽查的1萬多個(gè)土地整治項(xiàng)目中，虛增耕地、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的分別占10%和33%，整治資金被擠占挪用等109.46億元。

審計(jì)指出問題后，各地盤活閑置土地2.55萬公頃、閑置資金2643億元，糾正違法用地2.4萬起，處理2500多人，制定完善制度2800多項(xiàng)。審計(jì)已向有關(guān)部門移送重大違法違紀(jì)問題397起。

（二）城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計(jì)情況。2014年，各級(jí)政府安排財(cái)政資金5601.55億元，通過銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券等方式籌資10 631.77億元，為安居工程建設(shè)提供了資金保障。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，一些地方建設(shè)資金籌集與使用的統(tǒng)籌銜接不夠、管理還不到位，有92.48億元專項(xiàng)資金被挪用于出借、還貸、資金周轉(zhuǎn)等，還有6.2億元被套取或用于彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足等。待遇分配方面，有4.4萬戶不符合條件的家庭（占抽查享受待遇家庭的1%）違規(guī)享受住房2.55萬套、補(bǔ)貼3612萬元；有5895套住房被違規(guī)用于經(jīng)營或出售。審計(jì)指出問題后，有關(guān)地方追回資金或補(bǔ)貼41.15億元，清理收回住房8320套，取消2.84萬戶家庭的保障資格。審計(jì)已向有關(guān)部門移送重大違法違紀(jì)問題39起。

（三）彩票發(fā)行費(fèi)和彩票公益金審計(jì)情況。審計(jì)了中央和18個(gè)省的彩票主管部門以及228個(gè)彩票銷售機(jī)構(gòu)、4965個(gè)彩票公益金資助項(xiàng)目。從審計(jì)情況看，2012年以來彩票發(fā)行規(guī)模快速增長，有力支持了社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展，但一些地區(qū)彩票資金管理不嚴(yán)格，抽查發(fā)現(xiàn)虛報(bào)套取、擠占挪用等問題金額169.32億元（占抽查資金額的26%），其中31.47億元違規(guī)用于購建辦公樓、培訓(xùn)中心等，4.55億元違規(guī)用于發(fā)放津補(bǔ)貼、購車、組織出國（境）旅游等，這些問題有4.01億元發(fā)生在中央八項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)后，如江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)福彩中心使用彩票公益金2680萬元超標(biāo)準(zhǔn)購置辦公用房，人均100多平方米；云南省福彩中心和體彩中心用彩票發(fā)行費(fèi)向職工及其他單位公職人員違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼等1308.1萬元。審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，有17個(gè)省未經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票630.4億元。審計(jì)指出問題后，中央8部門聯(lián)合發(fā)文嚴(yán)禁違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票，有關(guān)部門和地方已整改問題金額145.1億元。審計(jì)已向有關(guān)部門移送重大違法違紀(jì)問題90起。

（四）礦產(chǎn)資源開發(fā)利用保護(hù)及相關(guān)資金征管審計(jì)情況。審計(jì)的14個(gè)省近年不斷加強(qiáng)礦產(chǎn)資源管理，開發(fā)利用效率有所提高，但一些地方礦產(chǎn)資源清理整治還不到位，抽查的2448宗礦業(yè)權(quán)中，地方礦產(chǎn)部門違規(guī)越權(quán)審批或辦理礦業(yè)權(quán)登記464宗，以招商引資等名義違規(guī)協(xié)議出讓252宗，違規(guī)定價(jià)出讓收購90宗，還發(fā)現(xiàn)一些管理人員采取先定價(jià)再評(píng)估、隱瞞儲(chǔ)量或編造資料等操控定價(jià)，內(nèi)外勾結(jié)倒賣礦業(yè)權(quán)；抽查礦產(chǎn)相關(guān)資金征管使用情況發(fā)現(xiàn)，欠征200.09億元、未按規(guī)定使用106.39億元。審計(jì)指出問題后，有關(guān)地方已整改問題金額106.13億元，制定完善制度50多項(xiàng)。審計(jì)已向有關(guān)部門移送重大違法違紀(jì)問題170多起。

七、金融審計(jì)情況

重點(diǎn)審計(jì)了交通銀行、國家開發(fā)銀行和中國出口信用保險(xiǎn)公司，并繼續(xù)跟蹤調(diào)查重點(diǎn)商業(yè)銀行貸款投放情況。這些金融機(jī)構(gòu)不斷加大對重點(diǎn)領(lǐng)域的支持，加強(qiáng)業(yè)務(wù)創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)管控，金融服務(wù)能力逐步提升。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題：

（一）一些分支機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營、內(nèi)部管理不到位。審計(jì)3家金融機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)違規(guī)放貸168億元，如交通銀行武漢青山支行在銀監(jiān)部門提示鋼貿(mào)業(yè)務(wù)騙貸風(fēng)險(xiǎn)的情況下，未認(rèn)真核查武漢市佳創(chuàng)科工貿(mào)有限責(zé)任公司的鋼貿(mào)業(yè)務(wù)貸款申請，使其利用偽造的合同和發(fā)票等騙貸1.6億元，取得貸款后不足1個(gè)月企業(yè)即停業(yè)，造成銀行損失1.45億元。此外，3家金融機(jī)構(gòu)還在工資總額之外發(fā)放薪酬補(bǔ)貼、購買年金保險(xiǎn)等17.91億元。

（二）對中小企業(yè)融資的支持力度還不夠。抽查銀行對415家中小企業(yè)的268.11億元貸款，利率上浮幅度最高75%；抽查轉(zhuǎn)貸機(jī)構(gòu)對196家中小企業(yè)的轉(zhuǎn)貸款，轉(zhuǎn)貸利率平均上浮幅度超過75%。企業(yè)民間借貸風(fēng)險(xiǎn)也日益凸顯，審計(jì)發(fā)現(xiàn)10起涉嫌地下錢莊、非法集資等問題金額巨大。

對上述問題，有關(guān)金融機(jī)構(gòu)已整改176億元，處理260人次，完善制度110項(xiàng)。審計(jì)已向有關(guān)部門移送重大違法違紀(jì)問題49起。

八、企業(yè)審計(jì)情況

主要審計(jì)了國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)、中遠(yuǎn)集團(tuán)等14家中央企業(yè)。這些企業(yè)注重加強(qiáng)市場開拓和經(jīng)營管理，多數(shù)企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表反映經(jīng)營規(guī)模和業(yè)績持續(xù)增長。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題：

（一）一些企業(yè)違規(guī)決策、違規(guī)經(jīng)營造成重大損失。抽查的474項(xiàng)重大經(jīng)營決策事項(xiàng)中，有70項(xiàng)（占15%）存在未按規(guī)定程序決策、不符合產(chǎn)業(yè)政策、前期調(diào)查不充分等問題，造成損失浪費(fèi)16.42億元，形成虧損或資產(chǎn)閑置354.45億元。審計(jì)移送的重大違法違紀(jì)問題中，有26起是集團(tuán)公司及二級(jí)單位高級(jí)管理人員直接參與的，如上海市電力公司原總經(jīng)理馮軍在所屬集體企業(yè)資產(chǎn)處置中，涉嫌違規(guī)決策、暗箱操作，使最優(yōu)質(zhì)的一家企業(yè)以最低溢價(jià)率定向轉(zhuǎn)讓給特定關(guān)系人。

（二）一些企業(yè)財(cái)務(wù)和內(nèi)部管理存在薄弱環(huán)節(jié)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，14家企業(yè)2013年收入、利潤和資產(chǎn)不實(shí)金額分別為297.65億元、193.57億元和42.91億元，還存在超標(biāo)準(zhǔn)配置公務(wù)車、在工資總額之外發(fā)放薪酬福利等問題金額8.57億元；13家企業(yè)物資采購和工程建設(shè)中未執(zhí)行招投標(biāo)規(guī)定，涉及金額1598億元。

審計(jì)指出問題后，相關(guān)企業(yè)補(bǔ)繳稅款和挽回?fù)p失40億元，建立健全規(guī)章制度800多項(xiàng)，處理250多人次。審計(jì)已向有關(guān)部門移送重大違法違紀(jì)問題56起。

九、審計(jì)移送的重大違法違紀(jì)問題情況

上述各項(xiàng)審計(jì)移送的重大違法違紀(jì)問題，主要有以下特點(diǎn)：

（一）多發(fā)生在公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源相對集中的領(lǐng)域。其中：土地和礦產(chǎn)處置方面問題567起，財(cái)政資金分配、信貸發(fā)放、企業(yè)改制等方面問題151起，有的涉及民生領(lǐng)域，如云南省第一醫(yī)院原院長王天朝違規(guī)要求進(jìn)口醫(yī)療設(shè)備供應(yīng)商在中標(biāo)后，將采購合同“委托”其親屬參股企業(yè)代理牟取暴利，并接受藥品供應(yīng)商出資購買的房產(chǎn)等財(cái)物。

（二）多與公職人員濫用權(quán)力、內(nèi)外勾結(jié)有關(guān)。審計(jì)移送的重大違法違紀(jì)問題涉及公職人員2200多名，以權(quán)謀私大都有中介撮合，主要采取“包裝”申報(bào)資料、操縱資產(chǎn)評(píng)估、攻關(guān)采購招標(biāo)、“搭橋”巨額融資等手法，公職人員則暗中支持或直接參與。如湖南省發(fā)展改革委原總經(jīng)濟(jì)師楊世芳等人利用審核中央投資補(bǔ)助的便利，通過親屬控制的3家中介承攬有關(guān)申報(bào)和評(píng)審等服務(wù)牟利，僅3個(gè)項(xiàng)目就涉嫌騙取中央投資補(bǔ)助1300多萬元。

（三）利用各種“軟權(quán)力”牟利。主要是通過掌控國有資源儲(chǔ)量、建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、證券市場交易等未披露信息，以及設(shè)定相關(guān)交易準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等不當(dāng)獲利，審計(jì)發(fā)現(xiàn)此類問題涉嫌個(gè)人非法牟利50多億元。一些人員的親友還“迂回”獲取內(nèi)幕信息牟利，如南方電網(wǎng)原副總經(jīng)理肖鵬的親屬涉嫌利用多家電力供應(yīng)商的內(nèi)幕信息炒股，連續(xù)8年無一虧損、年均收益率近50%。

（四）以社會(huì)公益事業(yè)、落實(shí)政策等為招牌暗箱操作。在新聞宣傳、涉外招商引資等方面發(fā)現(xiàn)此類問題50多起，如中央電視臺(tái)財(cái)經(jīng)頻道原總監(jiān)郭振璽等人涉嫌利用組織有關(guān)評(píng)選活動(dòng)的影響，以廣告代理或接受贊助的名義牟取私利。有的還利用境外業(yè)務(wù)監(jiān)管漏洞，或夸大境外礦產(chǎn)資源勘探規(guī)模，或以引進(jìn)高新技術(shù)為名引入過時(shí)技術(shù)、廢舊設(shè)備，從而騙取或侵占國有資金。

本報(bào)告反映的有關(guān)審計(jì)情況已向社會(huì)公告，并以附件形式印送各位委員。下一步，我們將認(rèn)真督促整改，全面整改情況將在年底前向全國人大常委會(huì)專題報(bào)告。

十、加強(qiáng)財(cái)政管理的意見

審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，有些長期存在但尚未得到有效解決，影響積極財(cái)政政策的實(shí)施力度，也不利于重大改革措施的落實(shí)。一方面資金分散、管理“碎片化”現(xiàn)象還較突出，有的領(lǐng)域大量資金長期閑置；另一方面許多重點(diǎn)事項(xiàng)需要統(tǒng)籌推進(jìn)，有的重點(diǎn)工作缺乏財(cái)力保障。究其原因，主要是相關(guān)體制機(jī)制還不健全，一些領(lǐng)域的具體制度規(guī)定未及時(shí)修改完善，特別是一些部門規(guī)章與改革發(fā)展形勢不相適應(yīng)，部分領(lǐng)域簡政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變不到位，迫切需要加快推進(jìn)改革，從根本上予以解決。

（一）進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革。結(jié)合簡政放權(quán)，明確劃分各級(jí)政府事權(quán)，改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度，健全事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。健全政府預(yù)算體系，按照功能定位清晰劃分收入、科學(xué)安排支出，加大國有資本經(jīng)營收益調(diào)入一般公共預(yù)算使用的力度。壓縮專項(xiàng)收入的種類和規(guī)模，建立專項(xiàng)收入、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付目錄清單，并向社會(huì)公開。

（二）加快建立完善有關(guān)制度規(guī)定。完善商事制度等簡政放權(quán)相關(guān)法律法規(guī)。在修訂有關(guān)掛鉤事項(xiàng)法律法規(guī)的同時(shí)，明確重點(diǎn)支出所需資金要優(yōu)先保障。對決定取消、合并、調(diào)整的政府性基金、專項(xiàng)收入、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等，應(yīng)及時(shí)修訂相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)財(cái)政統(tǒng)籌能力。制定決算編制有關(guān)辦法，完善總預(yù)算會(huì)計(jì)制度，明確決算的編制內(nèi)容、報(bào)表格式、上報(bào)程序和時(shí)限等。

（三）提高財(cái)政管理績效，切實(shí)防范各類風(fēng)險(xiǎn)。依法加強(qiáng)收入征管，清理財(cái)政專戶，確保應(yīng)收盡收，防止過頭征稅。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，推進(jìn)重點(diǎn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，切實(shí)盤活存量資金，增加公共產(chǎn)品供給。在保證支付需要的前提下合理安排國債發(fā)行期限和節(jié)奏，做好地方政府性債務(wù)過渡期政策安排，加快建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）嚴(yán)格預(yù)算約束，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)。健全基本支出定員定額和項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。加快財(cái)政資金撥付和重大項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，增強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)透明度，降低行政成本。健全財(cái)政資金預(yù)算、分配和監(jiān)督相分離的機(jī)制，加強(qiáng)從項(xiàng)目申報(bào)到資金撥付的全過程監(jiān)控，加大對騙取財(cái)政資金、侵占國有權(quán)益等問題的打擊力度，嚴(yán)格責(zé)任追究。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

我們將在以習(xí)近平同志為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì)精神，誠懇接受全國人大常委會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，圍繞“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，依法履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢作出應(yīng)有貢獻(xiàn)！