湖北省襄陽市開展經(jīng)濟責任審計工作從廠長（經(jīng)理）離任審計，發(fā)展到如今的領導干部（領導人員）離任必審全覆蓋、監(jiān)督履責全過程、追責問紀全方位，經(jīng)歷了近三十個春秋。多年來，經(jīng)濟責任審計工作多次受到了上級領導機關的充分肯定。
——1996年12月，領導干部離任審計監(jiān)督工作經(jīng)驗在中組部干部監(jiān)督工作會議上作大會典型交流發(fā)言。
——2000年10月，中央五部委聯(lián)合召開全國經(jīng)濟責任審計工作會議，時任市委書記應邀與會作典型發(fā)言。
——自2003年以來，市審計局先后8次在全省經(jīng)濟責任審計經(jīng)驗交流會和工作座談會上作典型發(fā)言。
——2004年以來，省審計廳先后3次在襄陽召開全省經(jīng)濟責任審計工作現(xiàn)場會和座談會，市審計局被授予“全省經(jīng)濟責任審計先進單位”。
——2005年被省經(jīng)濟責任審計工作領導小組授予“全省經(jīng)濟責任審計工作先進市”。
——2013年3月，省經(jīng)責審計工作領導小組特邀請時任市長作為市州唯一代表，在全省經(jīng)責審計工作會議上介紹“襄陽經(jīng)驗”。
——2015年4月，在全省預防腐敗工作會議上，襄陽市經(jīng)濟責任審計實行紀檢監(jiān)督“一事一委派”的工作經(jīng)驗進行專題介紹。
起步——在眾多質(zhì)疑聲中
二十世紀八十年代末與九十年代初，中國的改革開放大潮風起云涌，社會主義市場經(jīng)濟體制尚未形成，計劃價格與市場價格雙軌制運行，許多各級黨政機關興辦經(jīng)濟實體。這些黨政機關經(jīng)商興辦經(jīng)濟實體辦得怎么樣？經(jīng)營的如何？長期無人過問。當時襄陽市委組織部門參照過去的《企業(yè)廠長經(jīng)理離任審計實施辦法》選擇了幾家經(jīng)濟實體，提請審計機關進行審計。審計結(jié)果表明這幾家經(jīng)濟實體普遍存在虧空、資產(chǎn)不實、債務不清、管理混亂等等問題。這一審計結(jié)果引起當時市委、市政府高度重視，責成市委組織部門和市審計機關代擬起草了《法人代表離任經(jīng)濟責任審計辦法》。帶著這一辦法初稿，襄陽市委組織部和市審計局組成考察組，先后赴北京、沈陽、大連等地實地考察學習取經(jīng)，并層層征求市直黨政機關、國有企事業(yè)主要領導意見，經(jīng)反復討論修改，襄陽市委辦公室、市政府辦公室于1996年3月4日出臺《襄陽市行政機關、國有企事業(yè)法人代表離任經(jīng)濟責任審計辦法》文件。這一辦法的出臺，使襄陽市經(jīng)濟責任審計范圍從過去的國有企業(yè)廠長（經(jīng)理），擴大到國家機關和國有事業(yè)單位。
審計機關現(xiàn)有的力量能否承擔這一重任？審計機關能否準確評介法人代表的經(jīng)濟責任？經(jīng)濟責任審計中的質(zhì)量風險應如何規(guī)避？市委組織部門如何運用審計結(jié)果？多方質(zhì)疑的聲音撲面而來。的確，在經(jīng)濟責任審計工作全面啟動階段，這些問題確實給經(jīng)濟責任審計工作的開展帶來一定的困擾。襄陽市審計機關當年通過確定專職機構(gòu)，調(diào)配專職審計干部，從社會審計、內(nèi)部審計隊伍中抽調(diào)業(yè)務能力強、政治素質(zhì)高的人員參與經(jīng)濟責任審計，有效解決了審計力量不足的問題。通過從歷史與現(xiàn)在、主觀與客觀、本質(zhì)與非本質(zhì)、主流與支流等五個方面劃清被審計法人代表的責任，客觀地界定法人代表在任職內(nèi)承擔的經(jīng)濟責任；通過制定出臺審計執(zhí)法責任制和執(zhí)法違法責任追究制度來確保審計質(zhì)量，防范審計風險；組織部門通過制定法人代表離任經(jīng)濟責任審計監(jiān)督實施細則確保審計結(jié)果的運用。以上措施的落實，確保了法人代表離任經(jīng)濟責任審計的有效推進。當年，襄陽市審計機關開展法人代表離任經(jīng)濟責任審計22項，依照審計結(jié)果，6名法人代表收到提拔重用，10名法人代表平調(diào)交流，2人改任領導職務，3人就地免職，1人移交司法機關處理。初審做到了開門紅，得到了市委、市政府的高度肯定，為進一步推進經(jīng)濟責任審計制度奠定了基礎。
推行——加強領導、強化協(xié)調(diào)、注重宣傳多管齊下
初審告捷，贏得了當?shù)攸h委政府的高度重視，為推進經(jīng)濟責任審計制度奠定了良好的發(fā)展基礎。為了使經(jīng)濟責任審計制度持續(xù)有效的開展下去，根據(jù)中辦、國辦下發(fā)的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》，襄陽市在加強領導、強化協(xié)調(diào)、注重宣傳等方面作出了辛勤勞動，取得了較為顯著的工作成效。
加強領導。襄陽市經(jīng)濟濟責任的工作取顯著成效無不伴隨著黨委政府的高度重視和支持。每當經(jīng)濟責任審計工作發(fā)展到關鍵環(huán)節(jié)，市委、市政府都及時出臺文件給予支持；每當經(jīng)濟責任審計工作遇到困惑時，市委、政府及時召開會議協(xié)調(diào)推進；每當經(jīng)濟責任審計工作遇到困難和阻力時；黨委和政府及時作出批示，為經(jīng)濟責任審計工作排憂解難。1998年襄陽市成立經(jīng)濟責任審計專職機構(gòu)。各縣市區(qū)相繼成立了經(jīng)濟責任審計專職機構(gòu)。目前，全市專司經(jīng)濟責任審計人員已達120余人，審計經(jīng)費全部納入財政預算。
強化協(xié)調(diào)。2000年，襄陽市就成立經(jīng)責審計工作領導小組，市經(jīng)責領導小組由市長、紀委書記、常務副市長、組織部長組成。每年定期召開經(jīng)責審計工作會議，并設立領導小組辦公室，由審計局局長兼任辦公室主任，有效發(fā)揮了經(jīng)濟責任審計領導小組的領導、指導、協(xié)調(diào)、推進的作用。同時建立了由紀檢、監(jiān)察、組織、人社、審計和國資委等部門組成的聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議定期召開會議，各成員單位密切配合，具體組織、協(xié)調(diào)、指導經(jīng)濟責任審計及運用審計結(jié)果，形成了強有力的工作機制和機構(gòu)。2014年市紀委、市委組織部和市審計局組成聯(lián)合督導組對全市經(jīng)濟責任審計工作進行檢查和督導，并將檢查督導結(jié)果在全市通報。
注重宣傳。普及經(jīng)濟責任審計知識，開展警示教育是推進經(jīng)濟責任審計作的重要方法。每逢上級機關出臺經(jīng)濟責任審計新政策和規(guī)定，都邀請省廳經(jīng)濟責任審計局領導到襄陽進行專題授課。六次邀請市紀委、市委組織部、市財政等部門領導講解經(jīng)濟責任審計政策。并提請市委把經(jīng)濟責任審計辦法、問責辦法等新政納入各級黨委（組）中心組必學內(nèi)容，按照組織部門的要求將經(jīng)濟責任審計內(nèi)容納入黨校教學必修課。每年安排市經(jīng)濟責任審計局主要領導到市委黨校授課，同時組織市經(jīng)責任局班子成員分別到市直各部門講解案例和政策，為經(jīng)濟責任審計工作有序開展創(chuàng)造良好條件。
完善——從實踐中找出真知
經(jīng)濟責任審計工作是一項系統(tǒng)工作，如何推動經(jīng)濟責任審計工作有序科學規(guī)范運行，以提高審計質(zhì)量，防范審計風險，保證審計結(jié)果的客觀公正？都需要在審計實踐中不斷摸索，總結(jié)修正，補充提高。在多年的審計實踐中，襄陽市審計局從以下幾個方面對經(jīng)濟責任審計工作進行了總結(jié)和完善。
——建立經(jīng)濟責任審計對象基本情況數(shù)據(jù)庫。先后建立經(jīng)濟責任審計對象、黨政主要領導個人檔案、財務會計信息、審計問題情況、審計疑點線索、審計業(yè)務檔案六大數(shù)據(jù)庫。目前已收集193個單位基本情況信息36325條。為全市213個單位、231個黨政主要領導建立了個人履歷、任期、主要工作指標考核結(jié)果等數(shù)據(jù)。
——科學編制經(jīng)濟責任審計年度和長遠計劃。根據(jù)經(jīng)濟責任審計對象的不同，經(jīng)濟管理權限，地方、部門、單位的屬性規(guī)模，業(yè)務量大小等情況分三類列入審計計劃。一是屬重點審計監(jiān)督對象，實行“任中和離任必審”，計劃五年輪審一遍；二是屬于次重點審計監(jiān)督對象，實行“任中和離任抽審”，每年抽審面達十分之一；三是屬一般審計監(jiān)督對象，實行“離任抽審，加強離任交接監(jiān)督”。對擬提拔任用或即將離任以及反映問題突出的領導干部以及涉及機構(gòu)撤銷而離任的領導干部，直接納入當年審計計劃。
——嚴格經(jīng)濟責任審計規(guī)范、程序、審理管理模式。一是制定經(jīng)濟責任審計規(guī)范和操作指南。多年來，襄陽市審計局先后制定出臺了《經(jīng)責審計業(yè)務工作管理辦法》，細化二十個環(huán)節(jié)審計質(zhì)量控制；制定出臺了《黨政領導干部經(jīng)濟責任審計操作指南》、《縣（市）區(qū)長、書記經(jīng)濟責任審計操作指南》以及《揭露和查處違法案件線索管理辦法》等工作指引性制度和辦法，制定出臺了《經(jīng)濟責任審計項目質(zhì)量和進度控制辦法》和《經(jīng)責審計結(jié)果報告提綱（試行）》，經(jīng)濟責任審計工作做到了有章可循，有序運作。
二是科學制定經(jīng)濟責任審計方案。在調(diào)查了解的基礎上，審計實施方案必須明確審計的范圍、審計內(nèi)容、審計重點、審前調(diào)查走訪相關部門和審前調(diào)查收集的文件和資料；明確把審計座談會記錄作為補充事項寫進審計實施方案；審計實施方案要附審計調(diào)查記錄；并實行《審計通知書》質(zhì)量會簽制度。
三是精準把握經(jīng)濟責任審計時間。對現(xiàn)場審前調(diào)查時間、審計項目現(xiàn)場審計時間、審計報告起草工作時間、審計報告征求被審計對象意見時間、研究核實被審計對象意見時間、復核審計組的審計報告時間、審計結(jié)果類文書的代擬工作時間和復核后的審計結(jié)果類文書上報時間進行精準控制。
四是嚴格經(jīng)濟責任審計現(xiàn)場管理。在審計實施階段，按照規(guī)定召開進點會、簽訂雙向承諾書。根據(jù)審計組內(nèi)部分工，分別實施審計查證、編制審計底稿、審計取證和填寫審計表格等。審計過程中，審計人員充分利用原有的審計成果，與預算執(zhí)行、專項審計、其他財政財務收支審計有效相結(jié)合。
五是堅持進點會、座談會、通報會“三會”制度。審前開好“進點會”，對全部審計事項進行公示。審中開好“座談會”。采取個別談話、問卷調(diào)查、內(nèi)控制度測評等方式與被審計單位的干部、群眾進行座談，征求意見，了解情況。審后開好“審計報告征求意見會”。各專業(yè)審計小組在審計報告正式完稿前與被審計領導干部及所在單位交換意見。
六是嚴把證據(jù)復核審理關。特別是對領導干部界定和劃分責任的證據(jù)，做到以事實為依據(jù)，以法律、法規(guī)為準繩，定性和定量相結(jié)合。大力推行責任取證，對沒有進行責任取證的問題，不得劃定為領導干部的直接責任。
——注重總結(jié)和提煉審計方法。正確科學的審計方法可達到事半功倍的效果。
一是對領導干部業(yè)績評價上力求“四注重”。注重領導干部任期內(nèi)經(jīng)濟工作目標實現(xiàn)程度及工作的效率性；注重領導干部任期內(nèi)貫徹執(zhí)行國家重要經(jīng)濟政策；注重重大經(jīng)濟事項的決策及效果；注重從領導干部在管理經(jīng)濟工作、建立服務型政府、事項政府職能轉(zhuǎn)變發(fā)揮的作用。
二是對領導干部實施重大經(jīng)濟決策上突出“四重點”。重點關注決策程序；重點關注審計重大建設項目的資金來源；重點關注審計招投標情況；四是重點關注審計工程支出。
三是對領導干部執(zhí)行財經(jīng)紀律上采取“四必清”。清現(xiàn)金：庫存現(xiàn)金和帳外現(xiàn)金；清賬戶：基本帳戶和臨時帳戶；清票據(jù)：收入票據(jù)和支出票據(jù)；清資產(chǎn)：帳內(nèi)資產(chǎn)和帳外資產(chǎn)。
四是對領導干部廉潔自律上做到“四必審”。領導干部個人收入合規(guī)合法性必審；領導干部職務消費必審；領導干部執(zhí)行“用錢權”必審；司法機關、紀檢監(jiān)察機關移交及群眾舉報的違法違紀線索必審。
——形成經(jīng)濟責任審計成果運用機制。近年，襄陽市又制定了《任期經(jīng)濟責任審計成果運用辦法》。從四個方面運用經(jīng)濟責任審計成果。
一是根據(jù)審計結(jié)果調(diào)整教育干部。近五年來，市委根據(jù)審計結(jié)果調(diào)整使用干部48人。市委、市政府領導專題批示50余次。市委主要領導多次在全市大會或?qū)ｉT會議上，通報經(jīng)濟責任審計情況，用經(jīng)濟責任審計典型案例警醒教育干部。
二是根據(jù)審計結(jié)果問責追責。近年來由市紀委、市委組織部和審計機關對經(jīng)濟責任審計中發(fā)現(xiàn)的問題實行清單式管理。對問題比較突出的單位領導實行誡勉談話11人次，責令4名領導干部向市委、市政府寫出書面檢查，采取誡勉談話等方式問責其它干部49人。
三是根據(jù)審計結(jié)果移送重大經(jīng)濟案件線索。近五年來，我市共對850名領導干部進行了審計，其中，市本級對120名市管干部開展了經(jīng)濟責任審計，共查出各類有問題資金105億元，為被審計單位挽回經(jīng)濟損失1億多元，向紀檢監(jiān)察和司法機關移送案件12起，涉案人員34人，已被追究刑事責任和黨紀處分14人。
四是根據(jù)審計結(jié)果向黨委政府提供重要審計情況和信息。先后報送《市直21名黨政干部任中經(jīng)濟責任審計綜合分析報告》、《13名縣（市）區(qū)公檢法“三長”離任經(jīng)濟責任審計綜合分析報告》、《關于老河口、宜城、襄陽區(qū)3名縣（市）區(qū)長離任經(jīng)濟責任審計綜合分析報告》、《谷城縣公安局審計情況專題報告》等重要情況，為市委、市政府決策提出了積極審計的意見和建議。
創(chuàng)新——推動發(fā)展的動力
襄陽市經(jīng)濟責任審計工作發(fā)展的歷程是一個與時俱進、開拓創(chuàng)新的過程。除在協(xié)調(diào)推進、制度建設、質(zhì)量規(guī)范、操作指引、成果運用、追責問紀等方面進行創(chuàng)新外，同時在分類推進經(jīng)濟經(jīng)濟責任審計工作方面作了一些有益探索。
探索同類經(jīng)濟責任對比審計。把職能相同、工作相近規(guī)模規(guī)模相等、管理相通的經(jīng)濟責任審計單位，在全市范圍內(nèi)按照統(tǒng)一審計時間、統(tǒng)一審計方案、統(tǒng)一審計管理、統(tǒng)一審計報告的交叉審計組織方式，對單個審計結(jié)果和整體審計結(jié)果進行對比分析，為黨委政府決策提供依據(jù)。如結(jié)合換屆調(diào)整，按照統(tǒng)一交叉的組織方式對全市27名公檢法“三長”進行經(jīng)濟責任審計，查出亂收費、亂罰款等七個方面普遍和傾向性問題，三大類較為嚴重的個性化問題。并系統(tǒng)地從制度上、機制上、管理上強化對比分析，分析結(jié)果報告得到時任市委市政府主要領導的重視和批示，推動了公檢法系統(tǒng)建章立制，強化整改，問責追責。
探索黨委書記和縣（市、區(qū)）長經(jīng)濟責任同步審計。對縣（市、區(qū)）長經(jīng)濟責任審計，必然涉及地方黨委決策。襄陽市審計局自2007年開始開展縣（市、區(qū)）委書記和縣（市）長同步經(jīng)濟責任審計試點。摸索總結(jié)了依據(jù)書記、縣（市、區(qū)）長在經(jīng)濟事項決策管理、執(zhí)行中發(fā)揮的作用，采取“誰主管、誰決策、誰負責”的原則，對黨委書記側(cè)重審計貫徹執(zhí)行國家政策和重大經(jīng)濟決策情況，縣（市、區(qū)）長側(cè)重審計主要經(jīng)濟指標及民生環(huán)保指標完成情況、執(zhí)行重大經(jīng)濟決策落實情況和遵守和執(zhí)行國家財經(jīng)法紀情況等。襄陽市開展縣（市、區(qū)）黨委書記和縣（市、區(qū)）長同步經(jīng)濟責任審計的做法，得到上級審計機關的肯定和推廣。
探索村居主要負責人經(jīng)濟責任審計。這既是基層群眾的呼聲，又是社會各界的期望。村居干部處在聯(lián)系人民群眾的一線，干部是不是履職盡職？集體資產(chǎn)是否安全？干部是否廉潔自律？直接關系到黨的形象和黨執(zhí)政的基礎。市審計局在充分調(diào)研的基礎上，研究出臺了《襄陽市村居干部經(jīng)濟責任審計試點方案》?！斗桨浮访鞔_了審計的依據(jù)、對象、目標、內(nèi)容、組織方式和工作要求。到2015年8月全市已對18名村居主要負責人進行經(jīng)濟責任試點審計，現(xiàn)已移交經(jīng)濟案件線索1件，涉案人員2人。（張?zhí)熳?鄭雙銀 馬波）
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