強化依法審計意識 推動依法履職盡責(zé)
——學(xué)用習(xí)近平總書記系列重要講話精神的體會
審計署黨組成員 法規(guī)司司長 劉正均
依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式。黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出了全面部署，為建設(shè)法治中國繪制了宏偉藍圖。各級政府必須全面深入推進依法行政，堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，使行政權(quán)力嚴格置于法律約束之下。審計機關(guān)作為政府組成部門和國家專門監(jiān)督機關(guān)，必須帶頭依法行政，做嚴格依法履職盡責(zé)的典范。
一、要深刻認識新形勢下審計機關(guān)嚴格依法履職盡責(zé)的必要性和緊迫性
審計機關(guān)要履行好黨中央、國務(wù)院賦予審計監(jiān)督的新使命、新任務(wù)，就需要充分認識新形勢下嚴格依法履職盡責(zé)的必要性和緊迫性，嚴格依法審計，提高依法履職盡責(zé)的主動性和自覺性。
（一）審計機關(guān)嚴格依法履職盡責(zé)是貫徹落實憲法和審計法的客觀要求。依法審計是憲法確立的審計監(jiān)督的兩大基本原則之一。憲法明確規(guī)定，審計機關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。審計法在憲法規(guī)定的基礎(chǔ)上，對依法審計的原則進行了細化，進一步明確了審計職責(zé)、審計權(quán)限、審計程序等，使審計機關(guān)依法審計有法可依。貫徹落實憲法和審計法的規(guī)定，客觀上要求審計機關(guān)必須嚴格依法履職盡責(zé)，嚴格依法審計。
（二）審計機關(guān)嚴格依法履職盡責(zé)是保障公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)實需要。當(dāng)前，全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興呈現(xiàn)光明前景，人民群眾對過上美好生活有了更高的期盼。審計工作涉及經(jīng)濟社會的各個領(lǐng)域，與人民群眾發(fā)生著經(jīng)常的普遍聯(lián)系，與人民群眾切身利益息息相關(guān)。隨著人民群眾的法治觀念和權(quán)利意識不斷增強，對審計工作提出了更高的期待和要求，這就要求審計人員準確把握新形勢下人民群眾對政府依法行政需求，及時回應(yīng)人民群眾關(guān)切，在審計工作中嚴格依法辦事，切實尊重和保障人民群眾的合法權(quán)益。
（三）審計機關(guān)嚴格依法履職盡責(zé)是進一步規(guī)范審計行為、提高審計質(zhì)量、防范審計風(fēng)險的內(nèi)在需要。從當(dāng)前情況看，有的審計人員依法履職盡責(zé)的意識還不夠強，在工作中履職盡責(zé)還不到位，個別地方和個人還存在隨意執(zhí)法、執(zhí)法犯法的現(xiàn)象。這都迫切需要審計機關(guān)和審計人員增強依法履職盡責(zé)的意識，始終堅持審計職責(zé)權(quán)限法定、審計程序法定、審計方式法定、審計標準法定和審計保障法定，嚴格依法履職盡責(zé)，自覺規(guī)范審計行為，努力提高審計質(zhì)量，切實防范審計風(fēng)險。
二、要大力推動各級審計機關(guān)嚴格依法履職盡責(zé)
審計機關(guān)成立以來，黨中央、國務(wù)院和地方各級黨委、政府高度重視審計工作，大力保障審計機關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。各級審計機關(guān)和廣大審計人員認真履行憲法和法律賦予的職責(zé)，敢于堅持原則，敢于碰硬，勇于擔(dān)當(dāng)，積極發(fā)揮國家審計在國家治理中的基石和重要保障作用，取得了顯著成績，審計的公信力和影響力不斷增強。但我們也發(fā)現(xiàn)，審計機關(guān)在依法審計、依法履職盡責(zé)方面還存在一些問題，應(yīng)引起高度重視。
（一）審計機關(guān)在依法履職盡責(zé)方面存在的主要問題。
一是在履行審計職責(zé)方面，存在超職權(quán)范圍參與管理和履行審計職責(zé)不到位的問題。一方面，個別審計機關(guān)超越法定審計職權(quán)，根據(jù)地方政府的要求直接參與被審計單位管理等活動，如在建設(shè)項目工程概算編制環(huán)節(jié)、招投標環(huán)節(jié)即參與概算價、招標控制價的測算，既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，損害審計的獨立性；另一方面，個別審計項目對應(yīng)當(dāng)審計的重要事項沒有進行審計。如《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》及其實施細則對各類領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的主要內(nèi)容有明確規(guī)定，審計署每年下發(fā)的《關(guān)于地方審計機關(guān)開展審計業(yè)務(wù)工作的指導(dǎo)意見》對各業(yè)務(wù)領(lǐng)域重點審計事項有明確要求，但個別地方審計機關(guān)貫徹落實不到位，導(dǎo)致一些重要事項應(yīng)審未審，審計組長或其授權(quán)人員也沒有對審計實施方案的落實情況進行檢查。
二是在行使審計權(quán)限方面，存在不依法文明審計的問題。為了保障審計機關(guān)有效履行審計職責(zé)，法律法規(guī)賦予審計機關(guān)相應(yīng)的審計權(quán)限，同時規(guī)定了行使審計權(quán)限的條件和程序。個別審計人員在審計過程中只重結(jié)果、不遵守相關(guān)規(guī)定，其主觀愿望雖然是好的，但其行為帶來了危害。如，在行使調(diào)查取證權(quán)時，個別審計人員以監(jiān)督者自居，口大氣粗，損害機關(guān)審計形象。個別審計人員在調(diào)查取證過程中，未充分聽取被審計單位反映的情況和意見，武斷得出結(jié)論，既損害了審計形象，又形成了審計質(zhì)量隱患。
三是在履行審計程序方面，存在不嚴格按照法定審計程序?qū)嵤徲嫷膯栴}。程序正當(dāng)是依法審計的基本要求之一。有的審計項目，在審計計劃告知、審計通知書送達、審計報告征求意見、審計處罰告知、救濟途徑和救濟期限告知等環(huán)節(jié)，該履行的審計程序沒有履行，該做的工作沒有做，被審計單位的權(quán)利沒有得到應(yīng)有的尊重和保障。
四是在審計質(zhì)量控制方面，存在各環(huán)節(jié)審計質(zhì)量控制責(zé)任履行不到位的問題。國家審計準則對審計項目執(zhí)行中不同環(huán)節(jié)、不同崗位人員提出了明確的質(zhì)量控制要求，規(guī)定了相應(yīng)的責(zé)任。個別審計組、業(yè)務(wù)部門、審理部門存在不履行職責(zé)或履行職責(zé)不到位的情況，導(dǎo)致一些審計結(jié)果文書和信息存在證據(jù)不足、定性處理不正確、法規(guī)引用不當(dāng)或格式表述不規(guī)范等問題。
（二）問題產(chǎn)生的主要原因。
分析上述問題產(chǎn)生的原因，除了外部環(huán)境原因外，主要原因在于審計機關(guān)和審計人員自身。歸納起來，主要有以下幾個方面：
一是有的審計人員依法履職盡責(zé)的意識淡薄。有的審計人員受傳統(tǒng)思想影響，加之平時對法律知識的學(xué)習(xí)重視不夠，法律素質(zhì)還不夠高，運用法治思維思考和解決問題的意識不夠強，尚未真正形成自覺尊法、學(xué)法、守法、用法的良好法治氛圍。表現(xiàn)在工作中，有的基層審計機關(guān)不敢嚴格依法辦事、依法審計，往往依“權(quán)”行政、依“命令”審計；更有個別審計人員，把法律賦予的神圣權(quán)力，用于個人牟取私利，甚至走上違法犯罪的道路。
二是有的審計人員作風(fēng)有待改進。有的審計人員審計質(zhì)量意識淡漠，工作作風(fēng)粗放，不夠客觀公正、嚴謹細致，與“實、高、新、嚴、細”的要求存在較大差距。有的審計人員缺乏鉆研和創(chuàng)新精神，因循守舊，缺乏對政策法規(guī)和現(xiàn)實形勢的全面研究、對被審計單位業(yè)務(wù)情況和特點的總體把握、對重大問題風(fēng)險的分析研判，難以滿足新形勢對審計工作的新要求。
三是有的審計人員能力存在不足。有的審計人員工作能力和經(jīng)驗不足，加上有的審計組織工作不到位、缺乏業(yè)務(wù)指導(dǎo)，不能準確把握違法犯罪行為的構(gòu)成要件，導(dǎo)致重大問題審計取證不充分、要件缺失的情況較多。有的審計人員過于偏重案件線索追蹤落實，忽視財務(wù)報表分析和賬簿憑證審核等基本功，對新的會計準則、財務(wù)制度等知識儲備明顯缺失。
（三）推進審計機關(guān)進一步嚴格依法履職盡責(zé)的建議。
一要加強審計隊伍作風(fēng)建設(shè)和能力建設(shè)，打造忠誠黨和人民、忠誠審計事業(yè)的審計鐵軍。要進一步加強對審計人員的思想教育，幫助、引導(dǎo)審計人員樹立正確的政績觀，強化審計質(zhì)量是審計工作生命線的觀念，增強審計人員的質(zhì)量、責(zé)任和風(fēng)險意識，培養(yǎng)審計人員嚴謹細致、認真負責(zé)、踏實肯干的工作作風(fēng)，幫助審計人員不斷增強法治意識和提高運用法治方式解決問題的能力。要通過開展案例教學(xué)等有效方式，有針對性地加強對審計人員的業(yè)務(wù)和能力培訓(xùn)，幫助、督促審計人員不斷提高查處問題的實戰(zhàn)能力，增強依法履職盡責(zé)的本領(lǐng)。
二要切實落實普法責(zé)任，增強審計人員依法履職盡責(zé)的意識。審計要在推進依法治國的偉大事業(yè)中發(fā)揮作用，必須有一支懂法、守法、嚴格執(zhí)法的審計隊伍。法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰。審計機關(guān)要按照十八屆四中全會決定“誰執(zhí)法誰普法”的要求，深入開展審計法治宣傳，教育引導(dǎo)廣大審計人員特別是審計系統(tǒng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部自覺樹立學(xué)法守法執(zhí)法用法的意識，養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的工作習(xí)慣，將法治觀念和意識內(nèi)化于心、外化于行，始終對憲法、法律心存敬畏，模范遵守法律、實施法律，牢固樹立法律權(quán)限不能突破、法律底線不能逾越的法治觀念，嚴格依法履職盡責(zé)，同違反法律、侵害國家和人民利益的行為做堅決斗爭。
三要結(jié)合規(guī)范性文件清理工作，健全完善現(xiàn)行審計質(zhì)量控制體系。審計質(zhì)量控制是一項系統(tǒng)工程，需要全體審計人員共同參與，常抓不懈。要以規(guī)范性文件清理為契機，改進現(xiàn)有審計質(zhì)量控制體系，明確劃分各環(huán)節(jié)審計質(zhì)量控制責(zé)任，在責(zé)任主體清晰的情況下真正做到各司其職，各負其責(zé)。督促審計人員牢固樹立質(zhì)量意識和責(zé)任意識，進一步規(guī)范審計行為，真正做到該審計的事項全面審計、該報告的問題如實報告、該處理處罰的問題嚴格依法進行處理處罰，確保審計質(zhì)量經(jīng)得起歷史和法律的檢驗。
四要加強審計立法工作，大力推動審計法及其實施條例修訂，為審計機關(guān)依法履職盡責(zé)提供堅強法律保障。十八屆四中全會決定和《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》明確了審計監(jiān)督的定位，賦予了審計監(jiān)督的新使命、新任務(wù)。當(dāng)前，要加強審計法律法規(guī)的立法和修訂工作，大力推動審計法及其實施條例的修訂，將黨中央和國務(wù)院有關(guān)要求上升為國家法律，保障審計機關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，為審計機關(guān)依法履職盡責(zé)提供堅強法律保障。
三、要大力推進全面依法治國，發(fā)揮審計基石和重要保障作用
十八屆四中全會把審計監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督并列，進一步明確了國家審計在強化對權(quán)力的制約和監(jiān)督中的重要地位。作為國家監(jiān)督體系的重要組成部分，國家審計是以權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的制度安排，是提升國家治理能力的重要力量，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基石和重要保障。目前，要注意做好以下幾方面的工作：
一是高度重視立法協(xié)調(diào)工作，積極推動提高國家立法工作質(zhì)量和水平。近年來，審計署憑自身具有的獨立性、專業(yè)性和綜合性特征，在預(yù)算法、行政訴訟法、稅收征收管理法等重要財政經(jīng)濟法律、行政法規(guī)制定過程中，提出了大量合理、有效、可操作的立法意見和建議，在建設(shè)法治中國進程中，必須高度重視通過立法協(xié)調(diào)發(fā)揮審計的建設(shè)性作用，為推動提高國家立法工作質(zhì)量和水平做出了積極貢獻。
二是加大對法律法規(guī)執(zhí)行情況的審計力度，督促有關(guān)部門單位及其領(lǐng)導(dǎo)干部提高依法履職盡責(zé)的自覺性。審計要緊緊圍繞十八屆四中全會關(guān)于全面推進依法治國的重大部署，始終關(guān)注法律法規(guī)的執(zhí)行情況，重點關(guān)注財政資金分配、重大投資決策和項目審批、重大物資采購和招標投標、貸款發(fā)放和證券交易、國有資產(chǎn)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓、土地和礦產(chǎn)資源交易等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過審計，揭示和查處有法不依、執(zhí)法不嚴，有令不行、有禁不止，上有政策、下有對策，不作為、慢作為、亂作為、假作為，以及以權(quán)謀私、失職瀆職、貪污受賄、內(nèi)幕交易等問題，督促有關(guān)地方部門單位及其領(lǐng)導(dǎo)干部增強依法履職盡責(zé)的自覺性，真正做到敬畏法律、信仰法律，嚴格依法辦事。
三是深入研究和分析總結(jié)審計發(fā)現(xiàn)的問題，推動完善國家法律規(guī)范體系。審計工作既要敢于和善于發(fā)現(xiàn)問題，更要積極推動解決問題。對審計發(fā)現(xiàn)的有關(guān)地方部門在依法履職盡責(zé)方面存在的突出問題，一定要查深查透查實，既要查源頭、查原因，又要查責(zé)任、查后果。在此基礎(chǔ)上，深入研究分析問題發(fā)生的規(guī)律，積極提出解決問題、完善立法、推進發(fā)展的建議。當(dāng)前，審計要緊緊圍繞十八屆三中、四中全會關(guān)于全面深化改革、全面推進依法治國的重大部署，特別要關(guān)注體制機制性問題，積極反映法律法規(guī)政策不適應(yīng)、不銜接、不配套甚至阻礙科學(xué)發(fā)展等問題，推動形成完備的法律規(guī)范體系，為有關(guān)地方部門單位依法履職盡責(zé)創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。
四是加大追責(zé)問責(zé)力度，督促有關(guān)地方部門單位嚴格依法履職盡責(zé)。對相關(guān)責(zé)任人依法依紀嚴肅追責(zé)問責(zé)，是督促有關(guān)地方部門嚴格依法履職盡責(zé)的最有效手段。應(yīng)按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》的要求，對需要問責(zé)的事項積極向有關(guān)部門提出對有關(guān)責(zé)任人進行問責(zé)的建議。
五是加大審計結(jié)果公告力度，積極營造督促有關(guān)地方部門單位依法履職盡責(zé)的輿論環(huán)境。陽光是最好的防腐劑，公開是最好的監(jiān)督。這些年，審計署在審計結(jié)果公告方面力度很大，效果很好，贏得社會各界普遍贊譽。但是，一些基層審計機關(guān)公告力度不夠。今后，應(yīng)按照審計法和政府信息公開條例的要求，不斷完善審計結(jié)果公告制度，大力推動基層審計機關(guān)審計結(jié)果公告，積極營造督促有關(guān)地方部門單位依法履職盡責(zé)的社會輿論環(huán)境。
總之，新時期的依法治國、依法行政，迫切要求審計機關(guān)和審計人員增強依法審計意識，在堅持依法審計的同時，推動政府有關(guān)部門和地方自覺依法履職盡責(zé)，為全面提升政府的依法行政水平、為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出我們應(yīng)有的貢獻。
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