加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì) 服務(wù)推動(dòng)綠色發(fā)展
——學(xué)用習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神的體會(huì)
審計(jì)署黨組成員、副審計(jì)長(zhǎng) 陳塵肇
黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記發(fā)表了一系列重要講話，就治國(guó)理政的各個(gè)方面提出了許多新思想、新觀點(diǎn)、新論斷和新要求。尤其是黨的十八屆五中全會(huì)明確的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”發(fā)展理念，則是指引“十三五”期間乃至今后更長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體思路、方向和著力點(diǎn)。學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神，就是要用講話精神武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)工作。學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神，要求我們加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)，更好發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家治理中的基石和重要保障作用，服務(wù)推動(dòng)綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國(guó)。
一、充分認(rèn)識(shí)堅(jiān)持綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國(guó)的重要意義
當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口資源環(huán)境之間的矛盾日益突出，越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸和制約。堅(jiān)持綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國(guó)，是黨中央面對(duì)新形勢(shì)作出的重大戰(zhàn)略考量，對(duì)全面建成小康社會(huì)具有重大指導(dǎo)意義。我們必須深刻領(lǐng)會(huì)、提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)審計(jì)服務(wù)推動(dòng)綠色發(fā)展的責(zé)任感、使命感和緊迫感。
（一）堅(jiān)持綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國(guó)，是實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的必然要求。習(xí)近平總書(shū)記指出，良好生態(tài)環(huán)境是人和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)。過(guò)去30多年，我們實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，但在資源利用和生態(tài)環(huán)境方面也付出了巨大代價(jià)。我國(guó)資源雖然總量大，但人均水平低，重要能源資源對(duì)外依存度高，水資源短缺等問(wèn)題突出，一些地方還存在粗放開(kāi)發(fā)利用土地，新增建設(shè)用地接近或超過(guò)承載能力上限等問(wèn)題。面對(duì)嚴(yán)峻的資源環(huán)境約束，維持以往的規(guī)模速度型的粗放增長(zhǎng)方式，資源供給和環(huán)境容量將不能為繼，全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。綠色發(fā)展，從內(nèi)涵看，是在傳統(tǒng)發(fā)展基礎(chǔ)上的一種模式創(chuàng)新，是建立在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力的約束條件下，將環(huán)境保護(hù)作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展重要支柱的一種新型發(fā)展模式。所以，必須堅(jiān)持綠色發(fā)展，推動(dòng)低碳循環(huán)發(fā)展，全面節(jié)約和高效利用資源，努力實(shí)現(xiàn)質(zhì)量效率型集約增長(zhǎng)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。
（二）堅(jiān)持綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國(guó)，是滿足人民對(duì)美好生活追求的必然要求。習(xí)近平總書(shū)記指出，我們的人民熱愛(ài)生活，期盼更優(yōu)美的環(huán)境；建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)系人民福祉，關(guān)系民族未來(lái)。良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。隨著人民生活水平的提高，人民群眾對(duì)清新的空氣、干凈的水、綠色的食品、優(yōu)美的環(huán)境的需求日益增長(zhǎng)。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境特別是大氣、水、土壤的污染問(wèn)題，已經(jīng)影響了人民的健康和生活，成為全面建成小康社會(huì)的突出短板。提高環(huán)境質(zhì)量、改善生存環(huán)境，迫在眉睫。綠色發(fā)展，是以效率、和諧、持續(xù)為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展方式。所以，必須堅(jiān)持綠色發(fā)展，加大環(huán)境治理力度，筑牢生態(tài)安全屏障，還人民群眾藍(lán)天常在、綠水常在、青山常在的美好環(huán)境。
（三）堅(jiān)持綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國(guó)，是新常態(tài)下穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必然要求。習(xí)近平總書(shū)記指出，要牢固樹(shù)立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，綠水青山就是金山銀山。生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為一個(gè)國(guó)家和地區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分，國(guó)內(nèi)外企業(yè)的投資、游客的出行和人民群眾日常消費(fèi)都更加注重生態(tài)環(huán)境，出口貿(mào)易也面臨主要發(fā)達(dá)國(guó)家“綠色壁壘”。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)下，要努力取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的平衡，以好的生態(tài)環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支撐。習(xí)近平總書(shū)記還提出，要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革，在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率。堅(jiān)持綠色發(fā)展，就是重要的供給側(cè)改革，通過(guò)為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，激發(fā)市場(chǎng)更大的需求，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。
二、圍繞“資源開(kāi)發(fā)、污染防治、生態(tài)治理、責(zé)任落實(shí)”，科學(xué)謀劃資源環(huán)境審計(jì)
黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃建議》），勾畫(huà)了未來(lái)5年中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展藍(lán)圖，明確了發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)要求、基本理念和重大舉措?！兑?guī)劃建議》對(duì)綠色發(fā)展也作出了具體而明確的部署和要求，為資源環(huán)境審計(jì)工作提供了根本遵循，回答了審計(jì)“該做什么？”的問(wèn)題。為此，要根據(jù)《規(guī)劃建議》的要求，做好資源環(huán)境審計(jì)工作規(guī)劃，明確審計(jì)重點(diǎn)任務(wù)。
（一）開(kāi)展資源開(kāi)發(fā)保護(hù)情況審計(jì)，促進(jìn)全面節(jié)約和高效利用資源。習(xí)近平總書(shū)記指出，節(jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策。水、土地、礦產(chǎn)等資源是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，必須要珍惜利用。近年來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)持續(xù)開(kāi)展了土地和礦產(chǎn)資源管理情況審計(jì)，揭示了資源節(jié)約集約利用方面存在的突出問(wèn)題，提出建議促進(jìn)完善了相關(guān)制度機(jī)制，取得了較好成效?！兑?guī)劃建議》明確要強(qiáng)化約束性指標(biāo)管理，特別是創(chuàng)新提出實(shí)行能源和水資源、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)等新的制度安排。審計(jì)機(jī)關(guān)要結(jié)合黨中央、國(guó)務(wù)院在資源節(jié)約高效利用方面出臺(tái)的相關(guān)行動(dòng)、計(jì)劃、制度情況，在開(kāi)展土地、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)保護(hù)情況審計(jì)的基礎(chǔ)上，加大對(duì)水資源管理情況的審計(jì)，促進(jìn)資源節(jié)約。
（二）開(kāi)展污染防治情況審計(jì)，促進(jìn)低碳循環(huán)發(fā)展和環(huán)境改善。習(xí)近平總書(shū)記指出，環(huán)境保護(hù)和治理要以解決損害群眾健康突出環(huán)境問(wèn)題為重點(diǎn)，強(qiáng)化水、大氣、土壤等污染防治。近年來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)重點(diǎn)在節(jié)能減排、重點(diǎn)流域水污染防治、重金屬污染防治等方面開(kāi)展了審計(jì)，揭示了環(huán)保政策執(zhí)行、資金運(yùn)用、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等方面存在的突出問(wèn)題，為促進(jìn)環(huán)境污染防治發(fā)揮了積極作用。《規(guī)劃建議》提出要加強(qiáng)高耗能行業(yè)能耗管控，有效控制電力、鋼鐵、建材、化工等重點(diǎn)行業(yè)碳排放，實(shí)施新能源汽車推廣計(jì)劃和循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)計(jì)劃，實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃和工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放計(jì)劃等。審計(jì)機(jī)關(guān)要結(jié)合污染防治相關(guān)行動(dòng)、計(jì)劃的出臺(tái)情況，針對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈、嚴(yán)重?fù)p害人民身體健康的突出問(wèn)題，對(duì)大氣、水、土壤、重金屬、固體廢棄物等污染防治予以重點(diǎn)審計(jì)，切實(shí)保障各項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃落實(shí)到位、各項(xiàng)污染防治取得實(shí)效，促進(jìn)保護(hù)人民群眾健康。
（三）開(kāi)展生態(tài)環(huán)境治理情況審計(jì)，促進(jìn)筑牢生態(tài)安全屏障。習(xí)近平總書(shū)記指出，我國(guó)總體上仍然是一個(gè)缺林少綠、生態(tài)脆弱的國(guó)家。森林草原、江河濕地是大自然賜予人類的綠色財(cái)富，我們必須要保護(hù)好、發(fā)展好，將綠色財(cái)富保值增值，給子孫后代留下“綠色寶庫(kù)”。近年來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策和資金使用等情況進(jìn)行了審計(jì)，一些地方結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)探索加大了對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的審計(jì)力度，有力促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境改善?！兑?guī)劃建議》提出要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，實(shí)施山水林田湖生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程，擴(kuò)大退耕還林還草，開(kāi)展退耕還濕、退養(yǎng)還灘，推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度等。審計(jì)機(jī)關(guān)要持續(xù)關(guān)注上述重大生態(tài)保護(hù)舉措的實(shí)施進(jìn)展情況，以森林、草原和濕地保護(hù)為重點(diǎn)，適時(shí)安排審計(jì)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善，促進(jìn)守護(hù)好生態(tài)安全。
（四）開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)。習(xí)近平總書(shū)記指出，實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法制，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，是黨的十八屆三中全會(huì)《決定》確定的一項(xiàng)重要改革舉措，是健全生態(tài)文明制度體系的要求，對(duì)于促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)自然資源資產(chǎn)管理和環(huán)境保護(hù)責(zé)任，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。2015年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），明確了試點(diǎn)審計(jì)的目標(biāo)、原則、任務(wù)和安排等?！兑?guī)劃建議》中提出以市縣級(jí)行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、差異化績(jī)效考核等構(gòu)成的空間治理體系。審計(jì)機(jī)關(guān)要根據(jù)《規(guī)劃建議》和《試點(diǎn)方案》的部署和要求，積極開(kāi)展試點(diǎn)審計(jì)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，確保2017年形成成熟的制度，從2018年開(kāi)始，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)按照干部管理權(quán)限受組織部門委托組織開(kāi)展離任審計(jì)，形成經(jīng)常性審計(jì)制度，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任。
三、突出“政策、資金、資源、責(zé)任”四個(gè)重點(diǎn)，精心組織資源環(huán)境審計(jì)
明確了審計(jì)“該做什么”，還要研究好“能做什么”。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》指出，審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等政策措施落實(shí)情況，以及公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)；黨的十八屆三中全會(huì)提出要開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。這就是審計(jì)的職責(zé)。審計(jì)機(jī)關(guān)要依法履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，在資源環(huán)境審計(jì)方面，要突出把握好“政策、資金、資源、責(zé)任”四個(gè)重點(diǎn)。
（一）圍繞政策，推動(dòng)政策落實(shí)到位。從2014年起，審計(jì)機(jī)關(guān)持續(xù)對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的重大政策措施貫徹落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，有力促進(jìn)了政策落實(shí)。《規(guī)劃建議》中明確的關(guān)于綠色發(fā)展中所采取的行動(dòng)、計(jì)劃、制度，都將體現(xiàn)為黨中央、國(guó)務(wù)院的具體政策。審計(jì)要服務(wù)推動(dòng)綠色發(fā)展，就要把政策作為著力點(diǎn)，持續(xù)關(guān)注資源節(jié)約、生態(tài)和環(huán)境保護(hù)方面的重大政策出臺(tái)情況，并開(kāi)展跟蹤審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中的問(wèn)題并主動(dòng)推動(dòng)解決，讓政策落地，取得實(shí)效。
（二）守護(hù)資金，確保資金安全有效。資源利用和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域既有土地出讓收入等收入資金，也有諸如大氣污染防治、節(jié)能減排等專項(xiàng)資金，資金類型多、收支規(guī)模大?！兑?guī)劃建議》中提出的山水林田湖生態(tài)保護(hù)和修復(fù)等重大工程也涉及到大量財(cái)政資金投入。環(huán)保相關(guān)財(cái)政資金的安全高效使用，對(duì)環(huán)境治理的影響很大。要對(duì)這些收入和專項(xiàng)支出資金、重大工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，切實(shí)維護(hù)資金安全，確保重點(diǎn)環(huán)保項(xiàng)目按期完成投入運(yùn)營(yíng)，發(fā)揮作用。
（三）看好資源，防止資源流失和浪費(fèi)。近年來(lái)，審計(jì)署對(duì)一些省的部分探礦權(quán)采礦權(quán)進(jìn)行了審計(jì)，重點(diǎn)對(duì)礦業(yè)權(quán)進(jìn)行了重點(diǎn)核查，發(fā)現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)出讓和交易中造成資源收益流失的一些違法違規(guī)問(wèn)題線索。2014年土地出讓收支和耕地保護(hù)情況審計(jì)中，也發(fā)現(xiàn)了一些地區(qū)土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不高、土地閑置等問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)要繼續(xù)加大對(duì)土地、礦產(chǎn)、水等資源的審計(jì)力度，關(guān)注其中的權(quán)力運(yùn)行，重點(diǎn)揭示違規(guī)審批、低價(jià)出讓等利益輸送導(dǎo)致資源流失、浪費(fèi)等違法違規(guī)問(wèn)題，維護(hù)資源安全。
（四）界定責(zé)任，推動(dòng)落實(shí)責(zé)任追究。在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中，最核心的內(nèi)容就是明確責(zé)任、界定責(zé)任?！对圏c(diǎn)方案》中也明確，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，重在界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。所以，各地在試點(diǎn)審計(jì)中，對(duì)區(qū)域內(nèi)自然資源的變化、重大環(huán)境污染、破壞等問(wèn)題。要深入分析原因是什么？哪些是客觀原因？哪些是主觀原因？把領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)的責(zé)任界定清楚，為責(zé)任追究提供依據(jù)。要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)責(zé)任界定的標(biāo)準(zhǔn)，為形成最終的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度提供支撐。
方法對(duì)頭、事半功倍。明確了“該做什么”、“能做什么”之后，還要探索“怎么做”。對(duì)此，劉家義審計(jì)長(zhǎng)在2015年第二季度審計(jì)署黨組中心組學(xué)習(xí)會(huì)上要求，通過(guò)對(duì)被審計(jì)單位和事項(xiàng)的資金流、業(yè)務(wù)流、物資流、信息流的審計(jì)，我們不僅要摸清真實(shí)情況、揭示風(fēng)險(xiǎn)隱患、查找突出問(wèn)題，還要善于對(duì)癥下藥，對(duì)審計(jì)收集到的與問(wèn)題相關(guān)聯(lián)的各種數(shù)據(jù)、資料進(jìn)行研機(jī)析理的分析，提出解決問(wèn)題的建議。
黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入了“五位一體”總體布局，十八屆三中全會(huì)提出要加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，十八屆四中全會(huì)要求用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持綠色發(fā)展理念。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，作為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要改革舉措?？傊?，新時(shí)期全面貫徹落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，迫切要求審計(jì)人員要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，通過(guò)開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)，探索并逐步完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，形成一套比較成熟、符合實(shí)際的審計(jì)規(guī)范，保障領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作深入開(kāi)展，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)，切實(shí)履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全，為更好發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家治理中的基石和重要保障作用，服務(wù)推動(dòng)綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國(guó)做出我們應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
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