創(chuàng)新思路 向環(huán)境要效益——江蘇無錫市區(qū)城鎮(zhèn)污水處理績效專項審計調查側記
2009年6月，審計署在南京召開了“兩江一湖”水污染防治審計調查中期交流會。會上，無錫市審計局代表江蘇省省轄市審計機關作了交流發(fā)言，介紹了無錫市污水處理績效審計的創(chuàng)新思路，得到與會代表的一致好評。
太湖水危機事件后，無錫市審計局非常重視資源環(huán)境審計，今年該局在搞好太湖流域水污染治理項目資金跟蹤審計的同時，集中力量對無錫市區(qū)污水處理績效開展專項審計調查，創(chuàng)新思路，多角度、多層面地反映污水處理的現狀、成效，揭示存在的問題、剖析原因，提出合理化建議。
系統(tǒng)分析，科學立項，合理確定審計調查對象。污水處理的首要績效是環(huán)境效益，也就是要處理污水達標排放。污水處理是一個系統(tǒng)，包括接入管網的排水戶的排水與監(jiān)管、管網的建設清通與維護，污水處理廠的工藝與管理、最后的污泥處置，哪一個環(huán)節(jié)做得不好，都會影響污水處理的績效。因此污水處理的績效是相對于整個排水管理系統(tǒng)來說的，而不僅僅是污水處理廠的管理績效，同時一個污水廠及其污水收集范圍內的管理好壞并不能代表一個地區(qū)總體的污水處理績效，因此無錫市審計局以市區(qū)污水處理的績效立項開展專項審計調查工作，審計調查的對象包括排水管理的組織體系、法規(guī)體系、各級排水建設、管理部門、財政部門、環(huán)保部門、污水處理廠等等，審計的目標是及時發(fā)現污水處理中存在的問題，發(fā)揮審計的免疫系統(tǒng)功能，深入剖析問題產生的原因，綜合各方面的意見，提出解決問題的合理化建議，促進污水處理系統(tǒng)的和諧運行。
找準載體，上下延伸，逐次展開審計調查。污水處理廠是污水處理的末道環(huán)節(jié)，也是矛盾的結合點。該局將其作為審計調查的首要載體，通過對污水處理廠運行情況的審計，發(fā)現其存在的問題；通過與污水處理廠負責人的深入交談，了解其遇到的困難和矛盾。通過細致的審前調查，審計組比較快地掌握了污水處理績效的總體情況，找到了普遍存在的影響污水處理績效的問題，由此為基礎展開上下的延伸，有針對性地與相關的管理部門探討問題產生的原因及可能的解決辦法，提高審計效率。比如污水廠的進水COD偏高或偏低都會影響正常運行，審計組將此問題作為對排水管理部門審計調查的一個內容，請相關排水管理部門對此作出解釋，提供相關的接管單位資料、監(jiān)督檢查資料以及擬采取的加強管理的手段。
靈活評價，具體評價，充分發(fā)揮審計的免疫系統(tǒng)功能。國際審計組織對績效審計評價本身就有兩種不同的評價方法，即以結果為重點的方法和以問題為重點的方法，前者是對照標準評價；后者則是說理式評價，也就是深入剖析某個事項，將其簡化成大家都能理解的常識后加以議論。該局在此次審計中充分地采用了后一種評價方法，不簡單地評價好還是不好，而是詳細分析某個被審計事項的利弊得失，讓讀者自己作出結論。比如，自太湖水危機事件后，無錫市開展了大規(guī)模的污水接管、控源截污工作，這總體上是一項正確的決策，但在審計調查中也發(fā)現了一些問題，建議政府在推動這項工作時要注意以下環(huán)節(jié)：一是要關注雨污分流工作是否到位，管網建設質量是否過關，否則可能會增加污水處理廠的負擔，處理了雨水等不應處理的水；二是要加強對接入污水管網單位的監(jiān)控。原因是一旦有大量有毒有害廢水的侵襲，將造成污水廠的菌種死亡，而重新培菌需一個月的時間，那么這段時間污水管中的水會源源不斷進來，污水廠不能正常處理就只能排入環(huán)境，集中處理變成了集中污染。這樣的評價客觀公正，有利于領導的決策和問題的防范，比那種剛性的好壞評價更有價值，真正起到了免疫功能。
注重比較分析，利用邏輯推理，判斷問題產生的原因和可能導致的后果。績效審計證據很難從帳本上獲取，且大多屬于業(yè)務數據，很難判斷其真實可靠性。審計組充分利用比較分析方法，比較污水處理業(yè)務資料與財務資料是否一致、污水處理量與接管單位排水量是否一致，進水水質與接管單位的排水標準是否一致、污泥的產生和處理是否一致，分析相同類型污水處理廠污水處理成本的差異和構成，通過邏輯判斷確定哪個信息是比較可靠的。比如審查有多少污水已接入管網并得到處理了，審計組將排水管理部門提交的接管任務完成情況統(tǒng)計表與污水處理廠的污水處理報表進行了比較，發(fā)現差異較大，考慮到污水處理廠有流量計控制且流量計由監(jiān)管部門管理，故判斷其統(tǒng)計表的數據是不準確的，排水管理部門也不得不承認統(tǒng)計較為粗糙。在績效審計中利用邏輯推理可以拓展審計的深度，提出更有建設性的意見。比如審計組在調查過程中，發(fā)現部分污水廠污水收納范圍是跨行政區(qū)域的，那么跨行政區(qū)域的污水管網的維護及接管企業(yè)由誰監(jiān)管呢，經費由誰來負擔呢，現有法規(guī)有明確規(guī)定嗎？審計組就此展開調查，發(fā)現了在排水管理體制上確實存在權限不清，責任不明的問題，需要出臺規(guī)定予以明確。
勤思善問多聯想，剖析問題的成因、提出解決問題的建議。績效審計是一種建設性審計。如果僅以查出問題為目標，往往會一葉障目，只看了表現，未看到實質，在這個基礎上做的評價是不全面不客觀的，可能會打錯板子，最終不利于問題的解決，審計人員必須加強學習，特別是要加強在審計中學習的能力，對于發(fā)現的問題多問一個為什么？同時必須耐心聽取被審計單位的解釋，有思考的詢問，并取得足夠充分的證據。比如，該局在審計調查到有些污水處理廠受到有毒有害廢水沖擊，就聯想到接管企業(yè)的監(jiān)測、監(jiān)管，聯想到排水戶的普查及長效管理，聯想到排水許可證的發(fā)放、聯想到行政執(zhí)法權限和區(qū)域的劃分，聯想到相關監(jiān)管部門的信息共享，帶著這些問題到相關單位開展審計調查，聽取他們的意見，可以發(fā)現排水管理體制存在種種問題。（謝浩峻）
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