浙江慈溪：“1+M+N”模式探索全部政府性資金審計
近年來，浙江省慈溪市審計局按照審計署“十二五”規(guī)劃提出的“揭露問題、規(guī)范管理、促進(jìn)改革、提高效益、維護(hù)安全”總體目標(biāo)，不斷探索全部政府性資金審計新方式。2013年度慈溪市審計局以財政“同級審”為載體，建立了“1+ M+ N”預(yù)算審計新模式，其中“1”為本級預(yù)算執(zhí)行審計，“M”為若干個專項審計調(diào)查項目，“N”為一批部門預(yù)算執(zhí)行審計。按照財政審計大格局要求，整合審計力量，實行“五統(tǒng)一”的組織方法，即統(tǒng)一組織、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一采集、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一數(shù)據(jù)處理的審計組織管理模式，探索慈溪市全部政府性資金審計監(jiān)督全覆蓋。通過該審計摸式的實施，揭示了預(yù)算執(zhí)行和全部政府性資金管理中存在的問題，進(jìn)一步推進(jìn)全口徑預(yù)決算管理體系的建立，從制度層面分析原因，提出健全完善的建議，充分發(fā)揮國家審計在國家治理中的“免疫系統(tǒng)”作用，當(dāng)好公共財政“衛(wèi)士”。
以“1”為核心，認(rèn)真履行審計職責(zé)創(chuàng)新開展財政本級預(yù)算執(zhí)行審計
一是關(guān)注財政負(fù)債及風(fēng)險情況。近年來，該市為了改善人民生活質(zhì)量，提升城市競爭力，加大了社會公共建設(shè)力度，三年來負(fù)債規(guī)模增加較快。審計部門根據(jù)該市財政實力情況關(guān)注負(fù)債風(fēng)險，綜合分析市級部門基本開支、政策性專項開支、土地成本、利息支出等剛性支出，得出財政可實際支配財力，提出負(fù)債分險及下階段負(fù)債管理建議，為市領(lǐng)導(dǎo)決策提供服務(wù)。
二是關(guān)注每年安排支付的專項資金制度建立情況。重點關(guān)注市財政補(bǔ)助學(xué)?；窘ㄔO(shè)制度建立情況及財政資金分配公平性，內(nèi)容包括：補(bǔ)助比率如何確定、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)如何確定、殘值如何確定、撥付時間如何確定等內(nèi)容，此外還對鎮(zhèn)級文化體育中心等非學(xué)?；椖渴欠窳腥雽W(xué)校補(bǔ)助進(jìn)行了實地查看。該市財政部門高度重視審計反映的情況和問題，計劃對鎮(zhèn)及街道新建學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等一些公益項目的基本建設(shè)補(bǔ)助出臺統(tǒng)一的制度，以進(jìn)一步規(guī)范補(bǔ)助下級支出。
三是關(guān)注土地成本核算及支付情況。本次同級審，審計部門對當(dāng)年度財政部門列支的土地成本與國土部門提供的每筆土地成本情況進(jìn)行了逐筆核對，對是否按規(guī)定列支是否存在重復(fù)列支情況進(jìn)行了審核，通過審計取得了較好的審計效果，發(fā)現(xiàn)了少計土地成本、重復(fù)列支土地成本等違規(guī)問題。審計后財政部門及時對存在問題作出整改，對多撥的款項作了收回處理。
四是關(guān)注財政資金效益問題。由財政部門管理的社保資金及結(jié)存在金庫外的各類專項資金及基金結(jié)余數(shù)據(jù)較為龐大，如何管好這些資金事關(guān)資金效益，審計部門每年關(guān)注，今年也不例外，重點對資金活期存款余額是否過多，定期存款到期后是否及時轉(zhuǎn)存等情況進(jìn)行了重點審核。通過審計發(fā)現(xiàn)部分定期存款到期后未及時轉(zhuǎn)存導(dǎo)致利息損失的情況，審計后財政部門及時對定期存款作了梳理，調(diào)整了存期。
五是關(guān)注財政存量資金管理情況。結(jié)合省同步審計方案，重點核實財政存量資金規(guī)模及管理情況，財政同級審結(jié)合部門預(yù)算審計對日常資金安排多、使用多的單位進(jìn)行重點審核，特別關(guān)注往來款及銀行存款科目，關(guān)注存款來源分析確定是否為存量資金，通過審計模清了各部門結(jié)存的資金數(shù)額為財政部門下階段安排資金奠定了基礎(chǔ)。
以“M“為輔助，關(guān)注多項專項資金預(yù)算執(zhí)行及資金績效，有的放失的深入開展專項資金審計調(diào)查
一是開展部分非稅收入執(zhí)收情況專項審計調(diào)查。2013年慈溪市財政實現(xiàn)非稅收入628202萬元，占當(dāng)年全部政府性資金收入的48%。慈溪市審計局高度關(guān)注非稅收入管理情況，今年專門安排一個非稅收入專項審計調(diào)查。通過審計，旨在全面掌握全市非稅收入總體規(guī)模和分布結(jié)構(gòu)，非稅收入重點部門和重點收費(fèi)項目。此外，審計重在揭露非稅收入執(zhí)收管理中存在的問題，如：擅自提高標(biāo)準(zhǔn)、擅自批準(zhǔn)減免非稅收入、隨意設(shè)立非稅收入項目、不及時上繳非稅收入等情況。審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)了部分執(zhí)收單位未正確履行征繳職責(zé)，未收少收欠收約15780萬元等問題，審計通過專報等多種途徑促進(jìn)財政部門及相關(guān)單位加強(qiáng)非稅收入管理，取得了較好的審計效果。
二是開展農(nóng)業(yè)專項資金專項審計調(diào)查。慈溪市每年安排的農(nóng)業(yè)專項資金約6億元，這些資金使用效益如何，安排是否合理，雖然每年財政“同級審”都在涉及，但是作為專題審計調(diào)查次數(shù)不多，今年財政“同級審”結(jié)合省審計廳統(tǒng)一部署，由局專門立項并落實具體科室實施該調(diào)查該項目。通過對涉農(nóng)專項資金的審計調(diào)查，旨在揭露涉農(nóng)專項資金設(shè)立、分配、使用和管理中存在的問題，研究解決專項資金管理的體制機(jī)制問題，推動專項資金整合和資金績效提高，進(jìn)一步改進(jìn)專項轉(zhuǎn)移支付制度。審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)個別農(nóng)業(yè)專項資金多年排而不用、使用效益不高的問題，為該市下步合理安排農(nóng)業(yè)專項資金提供了決策依據(jù)。
三是開展“森林慈溪”專項審計調(diào)查。慈溪市自2010年底市鎮(zhèn)村三級聯(lián)動開展“森林慈溪”建設(shè)以來，按照“以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)聯(lián)動、整體推進(jìn)”的思路，開展了大規(guī)模、廣范圍、深層次的植樹造林活動。截至2013年底該市共投入“森林慈溪”建設(shè)資金10多億元，這些資金的投入有效地改善了生態(tài)綠化環(huán)境，提高了慈溪百姓的生活品質(zhì)。但審計調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，各鎮(zhèn)村對苗木種植后后續(xù)養(yǎng)護(hù)管理不夠到位，“重種輕養(yǎng)”現(xiàn)象普遍，影響了森林慈溪建設(shè)整體效果。審計及時以專報形式向市政府作了反映，引起黨委政府高度重視，目前各鎮(zhèn)（街道）積極采納審計意見和建議，正在進(jìn)一步建立和完善對森林慈溪建設(shè)的后續(xù)養(yǎng)護(hù)機(jī)制。
以“N”為抓手，圍繞勤儉辦事的原則扎實開展一大批部門預(yù)算執(zhí)行情況審計
按照全部預(yù)算單位五年輪審一遍的原則，實施部門預(yù)算執(zhí)行審計，今年是第一年實施，主要對市發(fā)改局、市統(tǒng)計局、市檔案局等一批部門的2013年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計。部門預(yù)算執(zhí)行審計，著力規(guī)范一級預(yù)算單位的預(yù)算管理，深化二、三級預(yù)算單位的審計監(jiān)督。以社會關(guān)注熱點問題和重大項目績效評價為切入點，開展部門預(yù)算執(zhí)行績效審計，促進(jìn)提高政府行政效能。緊緊圍繞財政部門批復(fù)的部門預(yù)算和部門決算，檢查部門預(yù)算收入的真實性和完整性，專項經(jīng)費(fèi)是否?？顚Ｓ茫袩o存在財政資金閑置、損失浪費(fèi)、擠占挪用以及轉(zhuǎn)移至下級單位開支等問題。繼續(xù)關(guān)注公務(wù)員津補(bǔ)貼制度的執(zhí)行情況，有無違規(guī)移用專項資金用于個人和集體獎勵，有無在下屬單位違規(guī)發(fā)放福利問題。
通過一大批預(yù)算執(zhí)行審計，對共性問題及時進(jìn)行匯總分析，針對該市部分行政事業(yè)單位在編外用工管理中存在人數(shù)超指標(biāo)、工資福利標(biāo)準(zhǔn)差異大、經(jīng)費(fèi)支出擠占專項、無證上崗等問題及時撰寫了“市行政事業(yè)單位編外用工管理存在五大問題亟待引起重視”專報，提出積極探索通過購買社會服務(wù)等手段減少編外用工、建立健全編外用工管理辦法及相關(guān)制度、適時為編外人員建立住房公積金制度三條審計建議；針對行政事業(yè)單位外聘專家（教授）費(fèi)用支出由于缺少明確的管理制度，存在報酬標(biāo)準(zhǔn)亂、享受范圍亂、核算程序亂等不規(guī)范現(xiàn)象，及時撰寫“市外聘專家（教授）費(fèi)用支出“三亂”現(xiàn)象亟需規(guī)范”報告，提出制定統(tǒng)一的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、明確專家（教授）費(fèi)的發(fā)放范圍、規(guī)范專家（教授）費(fèi)支出核算程序三條審計建議；針對市行政事業(yè)單位信息化建設(shè)的投入較大，但在建設(shè)及運(yùn)營中存在使用效率不高、重復(fù)建設(shè)等問題，撰寫“市行政事業(yè)單位信息化建設(shè)及運(yùn)營存在四大問題亟待解決”審計專報，提出統(tǒng)籌規(guī)劃，整合資源；引進(jìn)人才，加強(qiáng)維護(hù)；健全機(jī)制，提高質(zhì)量；強(qiáng)化管理，保值增值四條有針對性的審計建議，上述三個審計專報均得到慈溪市市長的批示，要求部門單位提出措施，切實改進(jìn)解決，目前相關(guān)管理部門已抓緊落實。（姚燕青）
以“1”為核心，認(rèn)真履行審計職責(zé)創(chuàng)新開展財政本級預(yù)算執(zhí)行審計
一是關(guān)注財政負(fù)債及風(fēng)險情況。近年來，該市為了改善人民生活質(zhì)量，提升城市競爭力，加大了社會公共建設(shè)力度，三年來負(fù)債規(guī)模增加較快。審計部門根據(jù)該市財政實力情況關(guān)注負(fù)債風(fēng)險，綜合分析市級部門基本開支、政策性專項開支、土地成本、利息支出等剛性支出，得出財政可實際支配財力，提出負(fù)債分險及下階段負(fù)債管理建議，為市領(lǐng)導(dǎo)決策提供服務(wù)。
二是關(guān)注每年安排支付的專項資金制度建立情況。重點關(guān)注市財政補(bǔ)助學(xué)?；窘ㄔO(shè)制度建立情況及財政資金分配公平性，內(nèi)容包括：補(bǔ)助比率如何確定、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)如何確定、殘值如何確定、撥付時間如何確定等內(nèi)容，此外還對鎮(zhèn)級文化體育中心等非學(xué)?；椖渴欠窳腥雽W(xué)校補(bǔ)助進(jìn)行了實地查看。該市財政部門高度重視審計反映的情況和問題，計劃對鎮(zhèn)及街道新建學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等一些公益項目的基本建設(shè)補(bǔ)助出臺統(tǒng)一的制度，以進(jìn)一步規(guī)范補(bǔ)助下級支出。
三是關(guān)注土地成本核算及支付情況。本次同級審，審計部門對當(dāng)年度財政部門列支的土地成本與國土部門提供的每筆土地成本情況進(jìn)行了逐筆核對，對是否按規(guī)定列支是否存在重復(fù)列支情況進(jìn)行了審核，通過審計取得了較好的審計效果，發(fā)現(xiàn)了少計土地成本、重復(fù)列支土地成本等違規(guī)問題。審計后財政部門及時對存在問題作出整改，對多撥的款項作了收回處理。
四是關(guān)注財政資金效益問題。由財政部門管理的社保資金及結(jié)存在金庫外的各類專項資金及基金結(jié)余數(shù)據(jù)較為龐大，如何管好這些資金事關(guān)資金效益，審計部門每年關(guān)注，今年也不例外，重點對資金活期存款余額是否過多，定期存款到期后是否及時轉(zhuǎn)存等情況進(jìn)行了重點審核。通過審計發(fā)現(xiàn)部分定期存款到期后未及時轉(zhuǎn)存導(dǎo)致利息損失的情況，審計后財政部門及時對定期存款作了梳理，調(diào)整了存期。
五是關(guān)注財政存量資金管理情況。結(jié)合省同步審計方案，重點核實財政存量資金規(guī)模及管理情況，財政同級審結(jié)合部門預(yù)算審計對日常資金安排多、使用多的單位進(jìn)行重點審核，特別關(guān)注往來款及銀行存款科目，關(guān)注存款來源分析確定是否為存量資金，通過審計模清了各部門結(jié)存的資金數(shù)額為財政部門下階段安排資金奠定了基礎(chǔ)。
以“M“為輔助，關(guān)注多項專項資金預(yù)算執(zhí)行及資金績效，有的放失的深入開展專項資金審計調(diào)查
一是開展部分非稅收入執(zhí)收情況專項審計調(diào)查。2013年慈溪市財政實現(xiàn)非稅收入628202萬元，占當(dāng)年全部政府性資金收入的48%。慈溪市審計局高度關(guān)注非稅收入管理情況，今年專門安排一個非稅收入專項審計調(diào)查。通過審計，旨在全面掌握全市非稅收入總體規(guī)模和分布結(jié)構(gòu)，非稅收入重點部門和重點收費(fèi)項目。此外，審計重在揭露非稅收入執(zhí)收管理中存在的問題，如：擅自提高標(biāo)準(zhǔn)、擅自批準(zhǔn)減免非稅收入、隨意設(shè)立非稅收入項目、不及時上繳非稅收入等情況。審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)了部分執(zhí)收單位未正確履行征繳職責(zé)，未收少收欠收約15780萬元等問題，審計通過專報等多種途徑促進(jìn)財政部門及相關(guān)單位加強(qiáng)非稅收入管理，取得了較好的審計效果。
二是開展農(nóng)業(yè)專項資金專項審計調(diào)查。慈溪市每年安排的農(nóng)業(yè)專項資金約6億元，這些資金使用效益如何，安排是否合理，雖然每年財政“同級審”都在涉及，但是作為專題審計調(diào)查次數(shù)不多，今年財政“同級審”結(jié)合省審計廳統(tǒng)一部署，由局專門立項并落實具體科室實施該調(diào)查該項目。通過對涉農(nóng)專項資金的審計調(diào)查，旨在揭露涉農(nóng)專項資金設(shè)立、分配、使用和管理中存在的問題，研究解決專項資金管理的體制機(jī)制問題，推動專項資金整合和資金績效提高，進(jìn)一步改進(jìn)專項轉(zhuǎn)移支付制度。審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)個別農(nóng)業(yè)專項資金多年排而不用、使用效益不高的問題，為該市下步合理安排農(nóng)業(yè)專項資金提供了決策依據(jù)。
三是開展“森林慈溪”專項審計調(diào)查。慈溪市自2010年底市鎮(zhèn)村三級聯(lián)動開展“森林慈溪”建設(shè)以來，按照“以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)聯(lián)動、整體推進(jìn)”的思路，開展了大規(guī)模、廣范圍、深層次的植樹造林活動。截至2013年底該市共投入“森林慈溪”建設(shè)資金10多億元，這些資金的投入有效地改善了生態(tài)綠化環(huán)境，提高了慈溪百姓的生活品質(zhì)。但審計調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，各鎮(zhèn)村對苗木種植后后續(xù)養(yǎng)護(hù)管理不夠到位，“重種輕養(yǎng)”現(xiàn)象普遍，影響了森林慈溪建設(shè)整體效果。審計及時以專報形式向市政府作了反映，引起黨委政府高度重視，目前各鎮(zhèn)（街道）積極采納審計意見和建議，正在進(jìn)一步建立和完善對森林慈溪建設(shè)的后續(xù)養(yǎng)護(hù)機(jī)制。
以“N”為抓手，圍繞勤儉辦事的原則扎實開展一大批部門預(yù)算執(zhí)行情況審計
按照全部預(yù)算單位五年輪審一遍的原則，實施部門預(yù)算執(zhí)行審計，今年是第一年實施，主要對市發(fā)改局、市統(tǒng)計局、市檔案局等一批部門的2013年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計。部門預(yù)算執(zhí)行審計，著力規(guī)范一級預(yù)算單位的預(yù)算管理，深化二、三級預(yù)算單位的審計監(jiān)督。以社會關(guān)注熱點問題和重大項目績效評價為切入點，開展部門預(yù)算執(zhí)行績效審計，促進(jìn)提高政府行政效能。緊緊圍繞財政部門批復(fù)的部門預(yù)算和部門決算，檢查部門預(yù)算收入的真實性和完整性，專項經(jīng)費(fèi)是否?？顚Ｓ茫袩o存在財政資金閑置、損失浪費(fèi)、擠占挪用以及轉(zhuǎn)移至下級單位開支等問題。繼續(xù)關(guān)注公務(wù)員津補(bǔ)貼制度的執(zhí)行情況，有無違規(guī)移用專項資金用于個人和集體獎勵，有無在下屬單位違規(guī)發(fā)放福利問題。
通過一大批預(yù)算執(zhí)行審計，對共性問題及時進(jìn)行匯總分析，針對該市部分行政事業(yè)單位在編外用工管理中存在人數(shù)超指標(biāo)、工資福利標(biāo)準(zhǔn)差異大、經(jīng)費(fèi)支出擠占專項、無證上崗等問題及時撰寫了“市行政事業(yè)單位編外用工管理存在五大問題亟待引起重視”專報，提出積極探索通過購買社會服務(wù)等手段減少編外用工、建立健全編外用工管理辦法及相關(guān)制度、適時為編外人員建立住房公積金制度三條審計建議；針對行政事業(yè)單位外聘專家（教授）費(fèi)用支出由于缺少明確的管理制度，存在報酬標(biāo)準(zhǔn)亂、享受范圍亂、核算程序亂等不規(guī)范現(xiàn)象，及時撰寫“市外聘專家（教授）費(fèi)用支出“三亂”現(xiàn)象亟需規(guī)范”報告，提出制定統(tǒng)一的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、明確專家（教授）費(fèi)的發(fā)放范圍、規(guī)范專家（教授）費(fèi)支出核算程序三條審計建議；針對市行政事業(yè)單位信息化建設(shè)的投入較大，但在建設(shè)及運(yùn)營中存在使用效率不高、重復(fù)建設(shè)等問題，撰寫“市行政事業(yè)單位信息化建設(shè)及運(yùn)營存在四大問題亟待解決”審計專報，提出統(tǒng)籌規(guī)劃，整合資源；引進(jìn)人才，加強(qiáng)維護(hù)；健全機(jī)制，提高質(zhì)量；強(qiáng)化管理，保值增值四條有針對性的審計建議，上述三個審計專報均得到慈溪市市長的批示，要求部門單位提出措施，切實改進(jìn)解決，目前相關(guān)管理部門已抓緊落實。（姚燕青）
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