上海市審計局局長 王建平
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我受市政府委托，向市人大常委會報告2016年度市本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況。
根據(jù)《中華人民共和國審計法》和《上海市審計條例》等法律法規(guī)，市審計局對2016年度市本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況進(jìn)行了審計。審計工作緊緊圍繞市人大常委會提出的要求和市政府工作部署，堅持依法審計、客觀求實、鼓勵創(chuàng)新、推動改革，按照《關(guān)于本市實行審計全覆蓋的實施意見》要求，深入推進(jìn)對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的審計全覆蓋，加大對各項政策措施落實情況的跟蹤審計，服務(wù)本市經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。
2016年，全市各部門認(rèn)真貫徹落實市委、市政府決策部署，按照繼續(xù)當(dāng)好全國改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者的要求，積極推動各項改革創(chuàng)新舉措，全市經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)發(fā)展?？傮w上看，市本級預(yù)算執(zhí)行情況較好。
——堅持穩(wěn)中求進(jìn)，財政收入穩(wěn)步增長。全面推開“營改增”試點，實現(xiàn)增值稅對貨物和服務(wù)的全覆蓋；加大“減稅降費”政策實施力度，進(jìn)一步降低實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本；加強(qiáng)稅收和非稅收入征管，2016年市級一般公共預(yù)算收入完成預(yù)算的104.1%，增長11.4%。
——聚焦上海科創(chuàng)中心建設(shè)，加大財政科技投入。2016年安排市級科技資金201.6億元。創(chuàng)新財政投入方式，設(shè)立總量為285億元的集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金，擴(kuò)大創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金總量規(guī)模，完善天使投資風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制；加大對中小微企業(yè)融資擔(dān)保的支持力度，當(dāng)年安排20億元，成立上海市中小微企業(yè)政策性融資擔(dān)?；?，多項舉措全面服務(wù)本市科創(chuàng)中心建設(shè)。
——深化財政改革，推進(jìn)財政管理科學(xué)化、規(guī)范化。進(jìn)一步在基數(shù)核定、財力分享等方面向區(qū)級傾斜，擴(kuò)大市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，將部分市級專項資金納入轉(zhuǎn)移支付范圍；按照財政部要求，在市區(qū)兩級開展財政專戶清理工作；進(jìn)一步推進(jìn)財政監(jiān)管體系建設(shè)，健全完善預(yù)算支出執(zhí)行管理的通報和考核機(jī)制，加大財政存量資金盤活力度，實現(xiàn)重點支出項目績效目標(biāo)管理全覆蓋。
——進(jìn)一步推進(jìn)審計整改工作。市政府專門部署審計查出問題的整改工作，落實整改責(zé)任，明確整改要求。有關(guān)部門、單位認(rèn)真落實，積極整改，及時收回資金、調(diào)整賬目、完善制度。市審計局進(jìn)一步加大跟蹤檢查力度，督促清單反映問題的及時整改。同時，配合市人大常委會開展對重點問題整改情況的專項監(jiān)督。2016年12月，市人大常委會聽取和審議了市政府關(guān)于審計整改情況的報告，對24個部門和單位進(jìn)行了專題詢問。截至目前，各單位基本整改完畢，促進(jìn)增收節(jié)支和挽回?fù)p失88.5億元，制定完善制度183項。
一、財政管理審計情況
按照預(yù)算法規(guī)定，市審計局對市財政局編制的市本級財政決算草案在上報市政府前進(jìn)行了審計。根據(jù)市財政局編制的政府決算草案，2016年度市本級“四本預(yù)算”收支決算情況如下： 與向市十四屆人大五次會議報告的預(yù)算執(zhí)行數(shù)相比，市本級一般公共預(yù)算收支決算數(shù)增加2.4億元；市本級政府性基金收支決算數(shù)和國有資本經(jīng)營收支決算數(shù)不變；全市社會保險基金收入決算數(shù)減少18.8億元，支出決算數(shù)減少8.9億元，收支減少的主要原因是按實清算后各項社會保險基金收支情況作相應(yīng)增減變動。審計結(jié)果表明，2016年，“四本預(yù)算”均實現(xiàn)收支平衡，完成年初市人大批準(zhǔn)的預(yù)算，預(yù)算管理情況總體較好，決算收支基本真實，但還存在一些需要改進(jìn)的問題。
（一）預(yù)算收入審計情況
1.部分企業(yè)未及時繳納相關(guān)稅收。250家企業(yè)少繳2016年度房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和印花稅，涉及金額共計4603.97萬元。
2.部分土地補(bǔ)償款及出租收入未及時上繳市級國庫。2016年，市土地儲備中心未及時將收到的4幅地塊劃撥補(bǔ)償款上繳市級國庫，涉及金額8.04億元；市土地儲備中心等2家單位未及時將收儲地塊臨時出租收入上繳市級國庫，涉及金額共計1379.33萬元。
3.部分殘疾人就業(yè)保障金未及時上繳。審計抽查13家企業(yè)發(fā)現(xiàn)，2016年，有2家人力資源服務(wù)企業(yè)欠繳殘疾人就業(yè)保障金，涉及金額共計4894.62萬元。
4.未按規(guī)定繳納工傷保險費。2016年，有132個建筑施工項目的施工總承包企業(yè)未按規(guī)定為從業(yè)人員繳納工傷保險費，涉及金額共計486.05萬元。
5.部分國有企業(yè)損益核算不規(guī)范，影響國資收益計繳基數(shù)的準(zhǔn)確性。2016年，有4家國有企業(yè)因上年度少計收入或成本費用核算不準(zhǔn)確，少計利潤總額共計4.29億元，對當(dāng)年度國資收益計繳基數(shù)的準(zhǔn)確性產(chǎn)生影響。
（二）預(yù)算支出審計情況
1.土地儲備資金未按進(jìn)度申請撥付。土地儲備機(jī)構(gòu)未按項目實際進(jìn)度申請資金撥付，導(dǎo)致大量資金沉淀。審計抽查發(fā)現(xiàn)，2016年，個別土地儲備機(jī)構(gòu)的2個土地收儲項目，在當(dāng)年已到位資金尚有40.21億元未使用的情況下，又向主管部門申請獲得資金23.24億元。截至2016年末，上述資金后續(xù)僅使用3.15億元，結(jié)存60.30億元。
2.青年大學(xué)生創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼支出預(yù)算執(zhí)行率低。2016年，市級失業(yè)保險基金預(yù)算安排8000萬元，用于青年大學(xué)生創(chuàng)業(yè)社會保險費補(bǔ)貼。當(dāng)年支出189.48萬元，預(yù)算執(zhí)行率僅為2.37%。主要原因是市區(qū)兩級補(bǔ)貼政策銜接不到位，區(qū)級補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)高于市級，且不能重復(fù)享受，申請該項市級補(bǔ)貼資金的人數(shù)較少。
3.國資經(jīng)營預(yù)算安排的個別專項資金結(jié)余較大。2016年，國資經(jīng)營預(yù)算年初安排董監(jiān)事專項資金預(yù)算407.31萬元，當(dāng)年11月，市國資委全額申請撥付上述資金，未根據(jù)人員變動情況及時調(diào)整，造成年末賬面結(jié)余390.46萬元。
（三）預(yù)算管理審計情況
1.部分區(qū)財政專戶未按規(guī)定清理。審計抽查５個區(qū)發(fā)現(xiàn)，有2個區(qū)部分財政專戶未及時清理撤銷，2個區(qū)已清理撤銷專戶的資金并入其他專戶核算，個別區(qū)在社保專戶中核算投資紅利等資金。
2.部分單位預(yù)算安排未充分考慮以前年度執(zhí)行情況。根據(jù)財政預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析，2016年，7家預(yù)算單位共7個項目，在連續(xù)兩年預(yù)算執(zhí)行率較低的情況下，仍參照以前年度預(yù)算數(shù)編制本年預(yù)算，造成2016年預(yù)算執(zhí)行率低于40%。
3.部分企業(yè)未享受附加收費減免政策。2016年，263家符合條件的企業(yè)未能按規(guī)定享受免繳教育費附加及地方教育費附加政策，涉及免繳金額共計7.04萬元。
4.污水處理費代征單位未經(jīng)批準(zhǔn)自行確定征收標(biāo)準(zhǔn)。2016年3月起，本市將污水處理費納入政府性基金預(yù)算管理，并制定了相應(yīng)的征收標(biāo)準(zhǔn)。但作為代征單位的３家自來水公司未經(jīng)批準(zhǔn)，自行確定以前年度水量的適用征收標(biāo)準(zhǔn)，涉及水量共計291.36萬噸。
5.技術(shù)創(chuàng)新和能級提升項目未按時完成驗收。截至2017年3月末，國資經(jīng)營預(yù)算安排的技術(shù)創(chuàng)新和能級提升項目中，有11個應(yīng)完成驗收的項目仍在驗收過程中，平均驗收用時已超規(guī)定期限6.9個月。
二、部門預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計情況
（一）部門預(yù)算執(zhí)行審計情況
經(jīng)對13個市級預(yù)算部門及單位2016年度部門預(yù)算執(zhí)行和其他財政財務(wù)收支情況進(jìn)行審計，結(jié)果表明，有關(guān)部門不斷加強(qiáng)預(yù)算管理，建立健全有關(guān)規(guī)章制度，部門預(yù)算執(zhí)行情況總體較好，但由于預(yù)算編制水平不夠科學(xué)精細(xì)、項目實施進(jìn)度與資金撥付進(jìn)度不匹配等原因，還存在一些問題：
1.預(yù)算編制不準(zhǔn)確、不細(xì)化。一是個別部門未足額編制當(dāng)年度人員經(jīng)費預(yù)算，也未及時調(diào)整，造成人員經(jīng)費占用公用經(jīng)費及專項經(jīng)費，涉及金額共計379.22萬元。二是2個預(yù)算部門部分項目支出預(yù)算，未按預(yù)算編制要求細(xì)化到具體使用單位或項目，涉及金額共計2809.42萬元。
2.支出未嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行。一是5個預(yù)算部門的49個項目預(yù)算執(zhí)行率低于50%，涉及預(yù)算金額共計2.12億元。二是3個預(yù)算部門未按項目實際進(jìn)度支出，涉及預(yù)算金額共計269.34萬元。三是3個預(yù)算部門及單位改變預(yù)算資金用途，涉及預(yù)算金額共計95.78萬元。
3.違反財政管理規(guī)定。一是8個預(yù)算部門及單位部分商品、貨物及服務(wù)未執(zhí)行政府采購規(guī)定，涉及金額共計1億元。二是4個預(yù)算部門未按規(guī)定將租金收入、利息收入等上繳財政國庫，涉及金額共計974.98萬元。三是8個預(yù)算部門及單位部分差旅費、培訓(xùn)費等支出，未按規(guī)定使用公務(wù)卡結(jié)算，涉及金額149.95萬元。四是2個預(yù)算部門以代幣卡、現(xiàn)金形式報銷、發(fā)放經(jīng)費，涉及金額共計233.41萬元。
4.“三公”經(jīng)費使用管理不規(guī)范。一是2個部門的下屬事業(yè)單位借用企業(yè)及外單位車輛，使用公務(wù)用車運行維護(hù)費為工作人員車輛加油，涉及車輛4輛、金額2.08萬元。二是2個部門超預(yù)算列支因公出國（境）費用，涉及金額共計26.38萬元。
5.部分事業(yè)單位超額發(fā)放績效工資。4個預(yù)算部門下屬事業(yè)單位在核定的績效工資額度外，以專項獎勵、通訊費、交通費補(bǔ)貼等名義發(fā)放員工福利及報銷費用，涉及金額共計152.81萬元。
（二）部門決算草案審計情況
經(jīng)對12個市級預(yù)算部門2016年度決算草案審計，結(jié)果表明，各部門當(dāng)年度決算草案報表基本真實地反映了各部門年度收支及資產(chǎn)負(fù)債情況，但還存在部分影響決算完整性和準(zhǔn)確性的問題,主要是部分資產(chǎn)未入賬、收入支出結(jié)余宕存往來賬、部分賬冊或資金未納入決算報表口徑等。
經(jīng)審計，上述12個市級部門決算收入不實6167.48萬元，支出不實6306.14萬元，資產(chǎn)不實8599.42萬元，負(fù)債不實7399.67萬元，凈資產(chǎn)不實10309.51萬元。審計指出后，各部門已調(diào)整相關(guān)賬冊和決算報表。
三、政策措施落實跟蹤審計情況
根據(jù)審計署統(tǒng)一部署，市審計局持續(xù)開展重大政策措施落實情況跟蹤審計。經(jīng)對本市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)政策、院前醫(yī)療急救體系建設(shè)、促進(jìn)殘疾人就業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展稅收優(yōu)惠政策，以及政務(wù)數(shù)據(jù)共享與開放相關(guān)政策措施落實情況跟蹤審計發(fā)現(xiàn)，各級各部門認(rèn)真貫徹落實上述政策措施，有效推動各項工作開展，取得了較好的效果，但由于部分配套政策不夠完善、政策宣傳不夠充分、相關(guān)部門和單位協(xié)調(diào)配合不夠到位等原因，上述政策措施在落實過程中還存在一些問題。
（一）推進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)政策落實情況
近年來，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的要求，本市出臺了一系列政策措施，深入推進(jìn)“五位一體”的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面，市政府明確了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老建設(shè)和發(fā)展目標(biāo)，市級政府部門也制定了養(yǎng)老設(shè)施專項布局規(guī)劃、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)和持續(xù)運營等相關(guān)政策措施。經(jīng)對市民政局和普陀等6個區(qū)貫徹落實機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策情況審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)：
1.部分區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位數(shù)上報數(shù)與實有數(shù)存在差異。6個區(qū)上報市民政局2015年末機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位數(shù)共計47554張，經(jīng)審計核實，實有床位數(shù)共計44275張，比上報數(shù)少7%。產(chǎn)生差異的主要原因是各區(qū)上報時，未將轉(zhuǎn)作他用的養(yǎng)老床位和停止運營機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老床位等予以剔除。
2.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理床位建設(shè)推進(jìn)存在困難。截至2016年6月，5個區(qū)尚未啟動老年護(hù)理床位建設(shè)，推進(jìn)難度較大。其主要原因： 一是相關(guān)政策在科室設(shè)置、設(shè)備購置等方面對設(shè)立護(hù)理床位提出了較高要求，與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有場地條件和資金實力不相適應(yīng)。二是相關(guān)政策對護(hù)理床位配備醫(yī)護(hù)人員要求較高，與一般衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)相比，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)招聘合適的醫(yī)護(hù)人員較為困難。
3.扶持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的金融服務(wù)政策作用效果不明顯。本市關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策明確規(guī)定，要拓展養(yǎng)老行業(yè)的融資渠道，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)加大對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的信貸投入力度。經(jīng)審計，上述政策尚未有效落地，抽查的6個區(qū)14家嘗試融資的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，僅有1家通過房產(chǎn)抵押的方式獲得銀行貸款，有10家通過民間借貸取得資金，資金成本較高。
4.部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)消防驗收不合格，存在安全隱患。3個區(qū)共計29家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從未取得消防驗收，部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在安全隱患。
（二） 推動完善本市院前醫(yī)療急救體系建設(shè)情況
2016年，本市出臺了《上海市院前醫(yī)療急救事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、《關(guān)于深化本市院前急救體系改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》等制度和政策措施，進(jìn)一步推動和完善本市院前醫(yī)療急救體系建設(shè)。經(jīng)對本市院前醫(yī)療急救系統(tǒng)的規(guī)劃、管理和實施情況審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)：
1.醫(yī)療急救服務(wù)反應(yīng)時間較長，影響服務(wù)質(zhì)量。2014年至2016年，全市醫(yī)療急救服務(wù)平均反應(yīng)時間逐年遞增，急救車輛到達(dá)率未達(dá)到規(guī)劃指標(biāo)要求。主要原因是一線急救醫(yī)療資源配置不足、考核機(jī)制不完善等。
2.系統(tǒng)建設(shè)未實現(xiàn)資源整合利用，影響功能發(fā)揮。全市10個急救中心的指揮調(diào)度系統(tǒng)，均由各中心自行開發(fā)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各系統(tǒng)兼容性較差。全市聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的部分模塊功能未能得到有效發(fā)揮。
3.急救車輛采購未統(tǒng)籌管理，影響財政資金使用效益。本市急救車輛由各急救中心采購，采購的車輛缺乏統(tǒng)一的配置標(biāo)準(zhǔn)，也未進(jìn)行統(tǒng)籌管理，導(dǎo)致急救車輛采購成本高、效率低。2014年至2016年，全市共采購急救車輛245輛，金額共計1.35億元。
（三）促進(jìn)殘疾人就業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展稅收優(yōu)惠政策落實情況
近年來，國家在促進(jìn)殘疾人就業(yè)、推動高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展等方面制定出臺了一系列稅收優(yōu)惠政策，市稅務(wù)部門積極貫徹落實，較好地促進(jìn)了本市殘疾人就業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展。經(jīng)對市地稅局和部分企業(yè)審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)：
1.促進(jìn)殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行存在偏差。一是23家企業(yè)由于不知曉政策、納稅申報系統(tǒng)未進(jìn)行關(guān)聯(lián)提示等原因，未及時申請享受殘疾職工工資加計扣除，以及城鎮(zhèn)土地使用稅減免優(yōu)惠政策，少享受加計扣除金額共計685.93萬元、城鎮(zhèn)土地使用稅減免金額共計48.83萬元。二是7家企業(yè)未足額支付殘疾職工工資、社保，或安置殘疾職工比例較低，不符合政策規(guī)定條件，但違規(guī)多享受殘疾職工工資加計扣除金額共計1200.22萬元、增值稅即征即退金額共計169.4萬元。
2.部分高新技術(shù)企業(yè)不符合規(guī)定條件，多享受稅收優(yōu)惠。一是8家企業(yè)實際研發(fā)費用比例未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，但獲得高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠，少繳企業(yè)所得稅共計996.18萬元。二是2家企業(yè)將不屬于規(guī)定范圍的費用計入所得稅加計扣除，多享受所得稅優(yōu)惠金額共計343.42萬元。
（四）推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享與開放相關(guān)政策措施落實情況
近年來，市政府出臺了一系列政策措施推進(jìn)本市政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享與開放。經(jīng)對部分市級部門數(shù)據(jù)資源目錄體系建設(shè)、已開放數(shù)據(jù)質(zhì)量情況以及數(shù)據(jù)庫建設(shè)等方面審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)：
1.數(shù)據(jù)資源目錄體系建設(shè)推進(jìn)不到位。部門數(shù)據(jù)資源目錄編制是推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享與開放的基礎(chǔ)性工作，但由于各單位在編目時掌握標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致部分?jǐn)?shù)據(jù)資源未編目，已發(fā)布的數(shù)據(jù)資源目錄存在名稱重復(fù)、鏈接地址無法訪問等數(shù)據(jù)質(zhì)量問題。
2.部分向社會開放的數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。審計抽查發(fā)現(xiàn)，部分?jǐn)?shù)據(jù)未及時更新、個別數(shù)據(jù)項無內(nèi)容、說明文檔表述不完整，影響對外開放數(shù)據(jù)發(fā)布的及時性和有效性。
3.個別數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)質(zhì)量有待加強(qiáng)。審計抽查發(fā)現(xiàn)，由于數(shù)據(jù)提供單位對數(shù)據(jù)上傳工作組織、管理不夠到位，與數(shù)據(jù)庫運維單位未建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制等原因，個別數(shù)據(jù)庫的部分?jǐn)?shù)據(jù)未及時歸集、已歸集的部分?jǐn)?shù)據(jù)不準(zhǔn)確。
四、專項資金審計情況
市審計局對市旅游發(fā)展專項資金、部分教育專項資金、農(nóng)村生活污水處理項目市級補(bǔ)助資金的管理使用情況開展了審計和審計調(diào)查。結(jié)果表明，相關(guān)部門積極落實市委、市政府決策部署，發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，加大資金保障力度，在推動項目實施、提升公共服務(wù)能力水平、改善環(huán)境質(zhì)量等方面，取得了較好成效。但由于部分預(yù)算編制不夠細(xì)化、相關(guān)管理制度不夠完善、對資金使用監(jiān)督不夠嚴(yán)格等原因，專項資金在管理和使用方面還存在一些問題。
（一）市旅游發(fā)展專項資金審計調(diào)查情況
為加快上海旅游業(yè)發(fā)展，建設(shè)世界著名旅游城市，市政府設(shè)立了上海市旅游發(fā)展專項資金。截至2016年6月，專項資金累計支持了213個規(guī)劃內(nèi)重點項目，涉及資金1.65億元，引導(dǎo)和帶動了全市旅游業(yè)的發(fā)展。審計發(fā)現(xiàn)：
1.旅游類專項資金扶持項目的部分內(nèi)容存在重疊。市旅游發(fā)展專項資金與市農(nóng)業(yè)旅游專項扶持資金在扶持對象和內(nèi)容方面存在重疊，如對本市（農(nóng)業(yè)）旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展或（農(nóng)業(yè)）旅游點建設(shè)的基礎(chǔ)性、公益性項目的扶持，實際操作中存在部分項目內(nèi)容重復(fù)申請財政補(bǔ)貼資金的情況。抽查發(fā)現(xiàn)，3個項目申報獲得市旅游發(fā)展專項資金383萬元，4個項目申報獲得市農(nóng)業(yè)旅游專項扶持資金250萬元，其中部分子項目或相關(guān)內(nèi)容存在交叉或重復(fù)。
2.區(qū)級財政配套資金具體規(guī)定不明確。市旅游發(fā)展專項資金管理辦法要求區(qū)級財政予以配套資金支持，但未明確配套比例及具體操作辦法，導(dǎo)致各區(qū)配套政策在實際執(zhí)行中存在差異。經(jīng)對市級下達(dá)16個區(qū)共計1.15億元補(bǔ)貼資金審計調(diào)查發(fā)現(xiàn),有10個區(qū)未提供配套資金，6個區(qū)配套比例各不相同，最高為5.9倍。
3.資金下?lián)苤芷谳^長。由于市旅游發(fā)展專項資金審批審核環(huán)節(jié)較多，且時間節(jié)點未明確，導(dǎo)致資金撥付周期較長，影響時效性。近三年，該專項資金自年度申報指南發(fā)布至補(bǔ)貼資金下?lián)?，平均時間分別為213天、395天和310天。
（二）部分教育專項資金審計調(diào)查情況
2016年，市級財政下?lián)芨鲄^(qū)教育綜合改革專項轉(zhuǎn)移支付資金，用于加快推進(jìn)各區(qū)教育綜合改革。經(jīng)對青浦等3個區(qū)，涉及0.97億元的教育綜合改革專項轉(zhuǎn)移支付資金管理使用情況的審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)：
1.部分專項資金脫離區(qū)財政監(jiān)管。2016年底，個別區(qū)部分預(yù)算單位未經(jīng)財政部門批準(zhǔn)，將應(yīng)結(jié)轉(zhuǎn)至下年使用的教育綜合改革專項資金764.89萬元轉(zhuǎn)入單位其他銀行賬戶，擺脫預(yù)算約束。
2.部分項目資金使用效率低。2016年，市教委下?lián)?span style="FONT-FAMILY: Times New Roman">2個區(qū)的個別學(xué)校特聘兼職教師資助資金共計33萬元，但截至審計日，實際僅使用3.6萬元，資金結(jié)余共計29.4萬元。
3.部分項目資金使用不規(guī)范。審計抽查高中學(xué)生社會實踐工作、郊區(qū)農(nóng)村學(xué)校委托管理工作等2個項目發(fā)現(xiàn)，2個區(qū)的3所學(xué)校存在超規(guī)定范圍支出、超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放勞務(wù)費等問題，涉及金額共計12.94萬元。
（三）農(nóng)村生活污水處理項目市級補(bǔ)助資金審計情況
“十二五”期間，本市各相關(guān)部門認(rèn)真落實第四輪、第五輪《上海市環(huán)境保護(hù)和建設(shè)三年行動計劃》，加大對水污染防治的投入力度，積極推進(jìn)水污染防治和水環(huán)境治理。經(jīng)對松江等4個區(qū)，涉及3.73億元的農(nóng)村生活污水處理項目市級補(bǔ)助資金管理使用情況的審計發(fā)現(xiàn)：
1.部分市級補(bǔ)助資金未及時清算。審計發(fā)現(xiàn)，市級財政以前年度下?lián)?span style="FONT-FAMILY: Times New Roman">2個區(qū)5個項目市級補(bǔ)助資金1.36億元，項目已竣工投入使用。但由于實際投資額小于計劃投資額，按實際投資額測算的市級補(bǔ)助資金應(yīng)為9909.79萬元，多撥付的資金未及時清算。
2.部分項目建成后養(yǎng)護(hù)工作不到位。一是4個區(qū)未按規(guī)定對污水處理設(shè)施每年實施兩次出水檢測，其中2個區(qū)未進(jìn)行年度檢測，2個區(qū)每年僅檢測一次。二是2個區(qū)水務(wù)局未及時督促下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)對故障設(shè)施進(jìn)行維修。
3.部分項目接近使用年限，未明確后續(xù)運行保障措施。部分以前年度建造、接近使用年限的農(nóng)村生活污水處理設(shè)施，目前已損壞或處理后的水質(zhì)已不達(dá)標(biāo)，但主管部門尚未明確更新改造的相關(guān)后續(xù)措施。審計抽查發(fā)現(xiàn)，有2個區(qū)的35座設(shè)施已損壞，亟需修復(fù)，47座設(shè)施出水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)。
五、政府投資項目審計情況
按照《上海市市級建設(shè)財力項目審計監(jiān)督辦法》要求，市審計局對部分市級建設(shè)財力項目進(jìn)行了竣工決算審計，對區(qū)區(qū)對接道路和城市軌道交通建設(shè)項目推進(jìn)情況，以及高速公路運營養(yǎng)護(hù)等情況進(jìn)行了審計調(diào)查。結(jié)果表明，本市各建設(shè)主管部門和單位積極推進(jìn)項目建設(shè)，不斷規(guī)范建設(shè)管理，但還存在建設(shè)管理不到位、建設(shè)進(jìn)度滯后等問題。
（一）市級建設(shè)財力項目審計情況
經(jīng)對20個市級建設(shè)財力項目竣工決算審計，查出管理不規(guī)范金額4億元，核減投資1.65億元。審計發(fā)現(xiàn)的主要問題是：
1.部分項目未按合同約定結(jié)算工程款。建設(shè)工程合同作為約束建設(shè)各方責(zé)任的法律協(xié)議，是項目結(jié)算的重要依據(jù)，但審計發(fā)現(xiàn)，有18個項目結(jié)算未嚴(yán)格執(zhí)行合同約定條款，多計工程款共計2300.21萬元。
2.部分項目招投標(biāo)管理不規(guī)范。9個項目的部分工程和服務(wù)未按規(guī)定公開招投標(biāo)，涉及金額共計6421.21萬元；個別項目設(shè)備采購和專業(yè)分包工程招標(biāo)程序不規(guī)范，涉及金額2191.67萬元。
3.個別項目投資控制不嚴(yán)，導(dǎo)致成本增加。3個項目列支建設(shè)項目外費用，增加成本共計7805.4萬元；2個項目未嚴(yán)格執(zhí)行投標(biāo)文件約定單價結(jié)算，增加成本共計1935.39萬元。
（二）區(qū)區(qū)對接道路和城市軌道交通建設(shè)項目推進(jìn)情況
經(jīng)對本市108條區(qū)區(qū)對接道路、10條城市軌道交通建設(shè)項目推進(jìn)情況審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)：
1.部分區(qū)區(qū)對接道路項目未按計劃實施或推進(jìn)緩慢。11條列入計劃的道路因前期論證不充分，實際未實施；31條道路因建設(shè)程序辦理、前期動遷進(jìn)度滯后等原因，整體推進(jìn)緩慢。
2.部分軌道交通項目動遷交地進(jìn)度滯后，影響項目整體推進(jìn)。共涉及5條軌道交通線路40座車站，占全部車站的28.6%。
此外，部分項目建設(shè)管理中還存在施工手續(xù)不完善、承發(fā)包管理不規(guī)范、竣工驗收后未及時移交等問題。
（三）高速公路運營養(yǎng)護(hù)情況
經(jīng)對本市2014年至2016年度高速公路運營養(yǎng)護(hù)情況審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)：
1.公路路產(chǎn)損壞賠償費收繳不到位。公路路產(chǎn)損壞賠償費屬于行政事業(yè)性收費，應(yīng)由市路政局按規(guī)定執(zhí)收，但審計抽查6條高速公路發(fā)現(xiàn)，損壞賠償費由2家養(yǎng)護(hù)單位向高速公路事故責(zé)任人收取，并作為企業(yè)經(jīng)營收入入賬，金額合計477.26萬元。
2.未按合同約定收取違約金。2016年，政府還貸高速公路經(jīng)營管理方與養(yǎng)護(hù)單位簽訂政府公路養(yǎng)護(hù)合同，明確約定對養(yǎng)護(hù)工作未達(dá)到行業(yè)規(guī)范化檢查考核等級要求的，將按合同金額的1%收取違約金。審計抽查發(fā)現(xiàn)，部分公路養(yǎng)護(hù)實際未達(dá)到考核要求，但經(jīng)營管理方未按合同約定收取違約金，金額共計255.15萬元。
六、審計建議
針對市本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計發(fā)現(xiàn)的問題，為進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理，提高財政資金使用效益，提出以下建議：
（一）深化財稅體制改革，強(qiáng)化對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。一是依法加強(qiáng)“四本預(yù)算”收入的征收和管理，確保各項收入及時、準(zhǔn)確、足額上繳。二是提高預(yù)算編制的科學(xué)化、精細(xì)化水平，強(qiáng)化預(yù)算約束，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行。三是加大專項資金保障力度，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行和資金撥付程序，進(jìn)一步提高財政資金的使用效益。四是加強(qiáng)對部門和單位預(yù)算執(zhí)行全過程的監(jiān)督，推進(jìn)財政監(jiān)管體系建設(shè)，促進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化、規(guī)范化和精細(xì)化。
（二）加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，確保各項政策措施落實到位。一是進(jìn)一步完善相關(guān)配套政策及實施細(xì)則，細(xì)化目標(biāo)任務(wù)、明確責(zé)任分工。二是加強(qiáng)政策落實和項目推進(jìn)過程中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享，提高行政效能。三是強(qiáng)化監(jiān)督檢查，維護(hù)政令暢通，確保重大政策及時落地、發(fā)揮效應(yīng)。四是規(guī)范投資項目建設(shè)管理，完善招投標(biāo)管理制度，保障政府投資項目建設(shè)規(guī)范有序。
（三）加強(qiáng)審計整改落實，推動完善體制機(jī)制。一是按照市政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)審計整改工作的意見》，進(jìn)一步完善整改工作機(jī)制，落實整改責(zé)任。二是相關(guān)主管部門應(yīng)承擔(dān)起督促下屬單位整改的責(zé)任，加強(qiáng)對整改工作的檢查，形成整改合力。三是被審計單位要承擔(dān)主體責(zé)任，及時糾正違紀(jì)違規(guī)問題，完善相關(guān)制度。四是對審計反映的體制機(jī)制性問題，盡快完善相關(guān)配套政策和法規(guī)，為改革創(chuàng)新保駕護(hù)航。
以上報告，請予審議。
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