[解讀]全國政府性債務審計結果答記者問
2013年12月30日，審計署發(fā)布了《全國政府性債務審計結果》。圍繞此次公告有關內(nèi)容，記者采訪了審計署新聞發(fā)言人陳塵肇。
1.記者：為什么要開展此次全國政府性債務審計？
答：近年來，按照國務院部署，審計署多次組織開展了地方政府性債務審計，對加強債務管理和防范風險發(fā)揮了積極作用。今年7月，國務院決定由審計署統(tǒng)一組織全國各級審計機關對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)政府性債務進行一次全面審計。通過審計，全面摸清債務底數(shù)，客觀反映債務情況和債務管理中存在的問題，提出審計建議，有利于科學研判和防控風險，為決策提供參考；有利于建立規(guī)范的舉債融資機制，完善債務管理制度；有利于提高債務透明度，便于相關部門和社會公眾加強政府性債務的監(jiān)管；有利于促進轉變政府職能，深化投融資、財稅等體制機制改革，保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新起點上，在全面深化改革的關鍵時期，黨中央、國務院部署這項工作，全面摸清債務底數(shù)，依法如實向社會公開，體現(xiàn)了高度負責、實事求是的態(tài)度，表明了我國經(jīng)濟管理和宏觀調控政策更加科學，彰顯了我國國家治理的新思路。
2. 記者：此次審計的政府性債務范圍是什么？與2011年全國地方政府性債務審計相比主要有什么不同？
答：此次審計的政府性債務范圍包括政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務。與2011年全國地方政府性債務審計相比，主要有以下兩個方面的不同：
一是此次審計包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府，與2011年審計范圍相比，增加了中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府。
二是2011年以來，一些地方出現(xiàn)了通過新的主體、新的方式進行融資的情況。比如，有的地方通過融資平臺公司之外的國有獨資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位進行融資；有的地方通過銀行貸款之外的BT（建設—移交）、墊資施工、融資租賃和集資等方式變相舉債融資。我們考慮到這些變化，此次審計，在政府負有擔保責任的債務中，包括了全額撥款事業(yè)單位為其他單位提供擔保形成的債務；在政府可能承擔一定救助責任的債務中，包括了地方政府通過國有獨資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位等新的舉債主體和通過BT、墊資施工、融資租賃和集資等新的舉債方式為公益性項目舉借，且由非財政資金償還的債務。
3. 記者：政府性債務資金主要用在哪些方面？發(fā)揮了什么作用？
答：我國經(jīng)濟社會處于快速發(fā)展階段，基礎設施、民生工程等方面資金缺口較大，僅靠財政資金投入難以滿足需要。從審計情況看，我國地方政府債務資金有87%投向了市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設等基礎性、公益性領域，其余債務資金用于工業(yè)、能源等方面。債務資金的投入，為經(jīng)濟社會發(fā)展、加快基礎設施建設、改善民生和保護生態(tài)環(huán)境等發(fā)揮了重要作用，形成了大量優(yōu)質資產(chǎn)，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。
4.記者：近年來有關部門和各級地方政府加強政府性債務管理采取了哪些措施？
答：黨中央、國務院高度重視政府性債務問題。2011年以來，國務院有關部門和地方政府積極采取有效措施完善相關制度，化解存量債務，清理規(guī)范地方政府融資平臺公司等，取得一定成效。
一是政府性債務管理制度逐步完善。2011年以來，國務院有關部門和地方政府出臺多項制度，規(guī)范和加強政府性債務管理。財政部完善了國債和地方政府債券發(fā)行相關管理辦法，組織清理規(guī)范了地方政府融資平臺公司，建立了地方政府性債務統(tǒng)計報告制度，動態(tài)監(jiān)控地方政府性債務情況；金融監(jiān)管部門加強了對地方政府及融資平臺公司的信貸管理，貸款規(guī)模得到有效控制。此次審計中，我們了解到省、市、縣各級政府共計出臺債務舉借、償還、使用和管理等方面管理制度近2800項。
二是債務風險防范措施不斷強化。截至2013年6月底，全國有18個省級、156個市級、935個縣級建立了債務風險預警制度；有28個省級、254個市級、755個縣級建立了償債準備金制度，準備金余額為3200多億元。同時，中央和地方政府采取明確償債責任、建立財政獎補機制等措施化解存量債務，其中通過對公益性鄉(xiāng)村歷史債務的清理，化解農(nóng)村義務教育債務900多億元。
三是地方政府融資平臺公司償債能力有所增強。各地按照《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》的要求，通過增加注冊資本、注入優(yōu)質資產(chǎn)、改制重組和完善法人治理結構等方式，提高融資平臺公司的資產(chǎn)質量和償債能力。審計了解到，2012年底省市縣融資平臺公司與2010年相比，平均每家資產(chǎn)增加13億元，平均每家利潤總額增加480萬元，平均資產(chǎn)負債率下降近5個百分點。
5. 記者：如何理解政府性債務的三種類型劃分？
答：根據(jù)政府對債務的償還責任和法律責任不同，結合國際慣例，審計中將“政府性債務”劃分為政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務3種類型。其中：政府負有償還責任的債務是指需由財政資金償還的債務，政府及其組成部門是法律意義上的負債主體，屬于“政府債務”；政府負有擔保責任的債務是指由政府提供擔保，當某個被擔保人無力償還時，政府需承擔連帶責任的債務；政府可能承擔一定救助責任的債務是指債務人為公益性項目舉借，由非財政資金償還，政府不負有法律償還責任，但當債務人出現(xiàn)償債困難時，政府可能需給予一定救助的債務。政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務均由債務人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔償債責任，屬“政府或有債務”。由于或有債務屬于潛在的義務，是否需要承擔具有不確定性，因此，在企業(yè)資產(chǎn)負債表中，或有負債也不計入負債總額，僅在報表附注中予以披露。
在理解“政府性債務”的范圍時，要注意區(qū)分“政府或有債務”與“政府債務”的不同性質，不能將“政府或有債務”和“政府債務”簡單相加；同時，政府對兩類或有債務的法律責任也有所不同，同樣不能將兩類或有債務簡單相加。在分析負債率、債務率等政府債務風險指標時，不能將兩類或有債務余額直接與GDP和綜合財力進行比較，否則就會混淆政府對或有債務所負法律責任的不同，得出不恰當?shù)慕Y論。
政府或有債務是否需要政府承擔償還責任、需要承擔多少責任，取決于債務人自身的償還能力，如果債務人自身收入狀況良好，政府則不需要承擔償還責任。審計結果顯示，2007年以來，全國政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務當年償還的債務本金中，各年度由財政資金實際償還的比率分別在9.95%－19.13%和4.83%－14.64%之間。2012年底全國政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務分別為27707億元和59326.32億元，按照上述財政資金償還的最高比例19.13%、14.64%計算，兩類政府或有債務中，政府需要承擔償還責任的債務最高分別為5300.35億元和8685.37億元。
6.記者：為什么說我國政府性債務風險總體可控？
答：審計結果表明，從我國經(jīng)濟發(fā)展水平、政府性債務的現(xiàn)狀，以及資產(chǎn)與負債的相互關系看，我國政府性債務風險總體可控。
一是從國際通常使用的負債率、政府外債占GDP的比率、債務率和逾期債務率等風險控制指標看，截至2012年底，全國政府負有償還責任債務的負債率為36.74%；若將政府負有擔保責任的債務、政府可能承擔一定救助責任的債務分別按照2007年以來各年度由財政資金實際償還的最高比率19.13%、14.64%折算，總負債率為39.43%，低于國際通常使用的60%的負債率控制標準參考值。全國政府外債占GDP的比率為0.91%，遠低于國際通常使用的20%的控制標準參考值。全國政府負有償還責任債務的債務率為105.66%；兩類或有債務分別按照19.13%、14.64%的比率折算后的總債務率為113.41%，處于國際貨幣基金組織確定的90~150%的債務率控制標準參考值范圍之內(nèi)。三類債務的逾期債務率均處于較低水平。
二是從我國經(jīng)濟發(fā)展水平看，我國政府性債務是經(jīng)過多年形成的，債務余額也將在較長一段時間內(nèi)逐漸償還。雖然當前我國經(jīng)濟增長速度有所放緩，但仍將保持較高的增長速度，平穩(wěn)較快的經(jīng)濟增長將為債務償還提供根本保障。
三是從政府性債務與政府資產(chǎn)的對應關系上看，我國政府性債務主要用于市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設等基礎性、公益性項目，形成了大量與債務相對應的優(yōu)質資產(chǎn)作為償債保障。
綜上分析，我國政府性債務風險總體可控。
7. 記者：與其他國家相比，我國政府性債務有哪些顯著特征？
答：一是從債務對應的資產(chǎn)和收入看，我國債務大多有相應的資產(chǎn)和收入作為償債保障。我國處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，投資仍然是拉動經(jīng)濟增長的重要手段。與一些國家的政府債務主要用于消費性支出，缺乏自償性的特點不同，我國的政府性債務主要用于經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活條件改善相關的項目建設，大多有相應的資產(chǎn)和收入作為償債保障，具有較強的建設性、發(fā)展性和自償性特征，通過債務資金的投入，促進了經(jīng)濟增長和財政收入的增加，也有利于進一步增強償債能力。
如中央政府性債務中，有相當部分的國債資金被用于投資和項目建設；中國鐵路總公司（原鐵道部）的債務投向了鐵路建設項目，該公司2013年6月底財務報表反映資產(chǎn)總額4.66萬億元，具有穩(wěn)定的經(jīng)營收入，以往債務履約情況良好。地方政府性債務中，用于土地收儲的債務形成了大量的土地儲備資產(chǎn)；用于城市軌道交通、水熱電氣等市政建設和高速公路、鐵路、機場等交通運輸?shù)膫鶆?，形成相應資產(chǎn)且大多有經(jīng)營性收入；用于公租房、廉租房、經(jīng)濟適用房等保障性住房的債務，有相應的資產(chǎn)、租金和售房收入。上述情況與國際上一些國家的政府性債務大多用于消費性等支出，債務資金缺乏對應的收入來源，基本依靠財政資金償還，有著本質的區(qū)別。因此，對我國政府性債務負擔進行分析時，不僅要參考國際風險指標，還要綜合考慮我國的債務特征。
二是從對外債的依賴程度看，我國的政府性債務中外債占比低，對外債的依賴性小。 2012年底，我國政府外債余額4733.58億元，占整個政府性債務余額的比重較小，占GDP的比率僅為0.91%，遠低于國際通常使用的20%的控制標準參考值。這就表明我國經(jīng)濟增長對政府外債依賴程度較低，不易受國際金融市場波動的影響，應對和解決政府性債務問題的自主性和能力更強；反過來說，我國政府性債務對國際金融市場的影響也比較小。但我們也應當看到，我國政府性債務來源中，銀行貸款比重較高，對國內(nèi)金融體系依賴性較強，應當引起高度重視，必須切實加強政府性債務管理，有效防范系統(tǒng)性、區(qū)域性財政金融風險。
三是從債務類型看，我國政府或有債務規(guī)模較大。由于我國社會主義市場經(jīng)濟體制尚不夠健全，政府與市場的邊界不夠清晰，投融資體制、價格形成機制不夠完善，與一些發(fā)達國家相比，政府承擔的支出責任范圍更廣，政府或有債務規(guī)模也比較大。未來，隨著我國經(jīng)濟體制改革的深化，市場在資源配置中決定性作用的增強，現(xiàn)代市場體系的完善，市場決定價格機制的形成，我國政府或有債務的邊界將不斷縮小，債務規(guī)模將得到有效控制，部分存量或有債務也可能逐步予以剝離。
8. 記者：審計發(fā)現(xiàn)政府性債務管理中存在哪些主要問題，產(chǎn)生的主要原因是什么？
答：此次審計發(fā)現(xiàn)政府性債務管理中還存在一些問題：一是地方政府負有償還責任的債務增長較快，年均增長19.97%；二是部分地方和行業(yè)債務負擔較重，有的地區(qū)債務率已經(jīng)超過100%，債務償還壓力較大；三是地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高；四是部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務資金等。此外，本次審計還發(fā)現(xiàn)并已依法移送有關部門處理的涉嫌違法違紀案件線索51件，涉案人員69人，有關處理結果將適時公告。這些問題必須引起高度重視，及時采取有效措施加以解決。
產(chǎn)生上述問題的主要原因：一是我國經(jīng)濟、社會處于快速發(fā)展階段，市政建設、交通運輸、保障性住房、農(nóng)林水利、生態(tài)建設等基礎性、公益性項目建設都需要大量資金投入，但由于財稅體制不夠完善，地方政府財力有限，基礎性、公益性項目建設存在資金缺口，地方普遍通過舉債彌補資金缺口。二是一些地方領導干部政績觀存在偏差，片面追求經(jīng)濟增長，有較強的投資沖動，盲目舉債發(fā)展，加之對地方政府及領導干部考核機制缺乏債務管理約束，致使部分地方的政府性債務增長較快。三是國家從法律層面未賦予地方政府舉債權，地方政府性債務管理制度尚不健全，加之一些地方和單位的法制意識不強，違規(guī)融資、違規(guī)使用債務資金問題仍不同程度存在。四是雖然近年來國家有關部門和地方政府陸續(xù)出臺了一些加強地方政府性債務管理的相關規(guī)定，但在政府性債務的預算管理、規(guī)?？刂坪惋L險預警等方面管理仍顯薄弱，制度執(zhí)行也不到位。
9. 記者：針對當前政府性債務管理現(xiàn)狀，審計提出了哪些建議？國家對加強政府性債務管理已采取了哪些措施？
答：針對當前我國政府性債務管理現(xiàn)狀，審計機關已向有關部門和地方政府提出以下四個方面的建議：一是建立規(guī)范的政府舉債融資機制，實現(xiàn)陽光、規(guī)范融資；健全完善政府性債務預算管理、規(guī)模控制、舉借審批、統(tǒng)計管理等制度；堅決制止地方政府違規(guī)擔保，切實加強對BT、墊資施工、信托、融資租賃等融資方式的監(jiān)管。二是把政府負債作為評價領導干部任期經(jīng)濟責任履行情況和考核任用的重要依據(jù)，將地方政府性債務狀況納入黨政領導干部問責范圍；加大對金融機構的監(jiān)管力度，對違規(guī)提供資金或違規(guī)要求提供擔保的，要追究相關人員的責任。三是進一步厘清政府與市場的關系，深化投融資體制改革，拓寬城市建設融資渠道，完善城市公用事業(yè)服務價格形成和調整機制；深化財稅體制改革，合理劃分中央與地方的事權和財權，完善地方稅體系。四是建立債務風險預警和應急處置機制，制定化解債務風險工作方案，妥善處理存量債務，嚴格控制新增債務，防范債務風險；妥善處理好在建項目的后續(xù)融資，防止因資金鏈斷裂出現(xiàn)“半拉子”工程。
黨中央、國務院高度重視政府性債務問題，從體制、機制和源頭上對加強政府性債務管理作出了一系列重大部署。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立規(guī)范的中央和地方政府債務管理及風險預警機制；建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任，進一步理順中央和地方收入劃分；同時建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營。中央經(jīng)濟工作會議將“著力防控債務風險”作為2014年經(jīng)濟工作的六項主要任務之一進行了部署。會議提出，“要把控制和化解地方政府性債務風險作為經(jīng)濟工作的重要任務，把短期應對措施和長期制度建設結合起來，做好化解地方政府性債務風險各項工作。加強源頭規(guī)范，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序。明確責任落實，省區(qū)市政府要對本地區(qū)地方政府性債務負責任。強化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導向”。在中央城鎮(zhèn)化工作會議又提出，“建立多元可持續(xù)的資金保障機制”，“在完善法律法規(guī)和健全地方政府性債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度”。
有關部門已按照黨中央、國務院的總體部署，正在制定和出臺加強政府性債務管理的具體措施。比如，中央組織部近日印發(fā)了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，明確規(guī)定要加強對政府債務狀況的考核，把政府負債作為政績考核的重要指標，強化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計和責任追究，防止急于求成，以盲目舉債搞“政績工程”，把是否存在“新官不理舊賬”等問題，作為考核評價領導班子和領導干部履職盡責的重要內(nèi)容。相關部門和地方各級政府也將積極完善制度，陸續(xù)出臺新的措施。隨著各項政策措施的落實到位和改革的不斷深化，相信我國有能力切實解決好政府性債務問題，確保不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性財政金融風險。
10. 記者：下一步將如何加強對政府性債務的審計監(jiān)督？
答：下一步，全國審計機關將進一步加強對政府性債務的審計監(jiān)督，建立起對政府性債務“借、管、用、還”各環(huán)節(jié)的動態(tài)化、常態(tài)化審計機制，并將政府性債務審計與中央財政管理、中央部門預算執(zhí)行、地方財政收支、黨政領導干部任期經(jīng)濟責任審計等有機結合起來。特別是按照中央組織部《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》要求，把政府性債務狀況作為黨政領導干部任期經(jīng)濟責任審計的重要內(nèi)容，加強審計監(jiān)督，強化責任追究。通過審計，促進強化和規(guī)范債務管理，防范債務風險，提高資金使用效益，完善債務相關制度，充分發(fā)揮審計推進完善國家治理和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的積極作用。
11. 記者：此次審計參審人員達5萬多人，如此大規(guī)模的審計是如何組織開展的？如何保證審計質量？
答：此次審計涉及中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府，審計范圍廣、涉及單位多、內(nèi)容復雜。為確保審計質量，審計署采取了以下主要措施：
一是堅持審計監(jiān)督全覆蓋。審計署組織全國各級審計機關5.44萬名審計人員，將有政府性債務的62 215個政府部門和機構、7170個融資平臺公司、68 621個經(jīng)費補助事業(yè)單位、2235個公用事業(yè)單位、14 219個其他單位，以及730 065個項目全部納入審計范圍。
二是堅持“五統(tǒng)一”的組織方式。按照國務院辦公廳下發(fā)的審計工作方案，此次審計實行統(tǒng)一組織領導、統(tǒng)一工作方案、統(tǒng)一標準口徑、統(tǒng)一處理原則和統(tǒng)一審計報告的原則，利用信息化手段，建立了統(tǒng)一的審計指揮平臺、項目管理平臺和數(shù)據(jù)分析平臺，實現(xiàn)了對全國各審計現(xiàn)場的實時管理和全過程質量控制，確保各級審計機關工作目標清晰、標準統(tǒng)一、步調一致。
三是堅持“見人、見賬、見物，逐筆、逐項審核”的實施原則。在審計中，對全部2 454 635筆債務，都與相關的債權人、債務人、其他有關人員或機構核實了情況，審核了債務相關的賬、證、表和文件、協(xié)議、合同等資料，以及相關的項目、工程和資金等，確認債務的真實性、完整性、合法合規(guī)性。
四是堅持 “上審下”、“交叉審”相結合。審計署業(yè)務司局和派出審計局負責中央政府性債務的審計，駐各地特派辦負責各省本級、省會城市本級和部分區(qū)縣的審計，地方審計機關在審計署統(tǒng)一領導下，采取“上審下”、“交叉審”相結合的方式對其他市、縣進行審計，有效整合了審計力量，保障了審計的獨立性。
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