２００６年第３號（總第１５號）：“西部地區(qū)退牧還草項目審計調(diào)查結果”、“河南等16個省農(nóng)村公路改造和通達工程項目實施情況審計調(diào)查結果”(06-5-26)
西部地區(qū)退牧還草項目審計調(diào)查結果
（二○○六年五月十七日公告）
（二○○六年五月十七日公告）
根據(jù)《中華人民共和國審計法》的有關規(guī)定，2004年10月至2005年3月，審計署對內(nèi)蒙古、甘肅、寧夏、青海和新疆等5?。▍^(qū)）和新疆生產(chǎn)建設兵團2002至2004年“西部地區(qū)天然草原退牧還草”項目進行了審計調(diào)查。
一、審計調(diào)查基本情況及評價意見
退牧還草項目是國務院決定實施的改善西部生態(tài)環(huán)境的重大基礎工程，自2002年底啟動，涉及內(nèi)蒙古、甘肅等8省（區(qū)）和新疆生產(chǎn)建設兵團，主要內(nèi)容是通過建設圍欄，實行禁牧、休牧和劃區(qū)輪牧，使退化草原休養(yǎng)生息、恢復生態(tài)。
審計調(diào)查的內(nèi)蒙古等5省（區(qū)）和新疆生產(chǎn)建設兵團，2002至2004年退牧還草建設任務分布在92個縣，總面積1.62億畝，占同期全國退牧還草總規(guī)模1.9億畝的85%；總投資27.63億元，占同期全國退牧還草投資總額33.65億元的82%。其中國家發(fā)展改革委從國債資金中補助19.51億元，地方自籌8.12億元。此外，財政部還從2004年中央預算中安排飼料糧補助資金3.07億元。這次審計調(diào)查實地調(diào)查了59個縣，抽樣走訪了農(nóng)牧民221戶。截至審計調(diào)查時，被審計地區(qū)和單位中央補助資金已全部到位；2002至2003年已完成退牧還草7664萬畝，占計劃8570萬畝的89%。
調(diào)查結果表明，在嚴重退化的天然草原上實施退牧還草、禁牧舍飼，抓住了草原生態(tài)恢復的關鍵，對提高農(nóng)牧民生活水平，保持畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義，是一項利國利民的事業(yè)。國家發(fā)展改革委、國務院西部辦、農(nóng)業(yè)部和各有關地方政府對項目建設高度重視，積極完善有關政策措施，認真組織項目實施，加強項目監(jiān)督管理；廣大農(nóng)牧民衷心擁護退牧還草政策，為項目建設投入了大量人力和物力，保證了項目的順利實施。
退牧還草項目經(jīng)過兩年多建設，取得了顯著成效。圍欄建成后減少了人畜和車輛對草場的破壞，多數(shù)地方植被明顯得到恢復，涵養(yǎng)水源的能力增強，生態(tài)環(huán)境得到一定改善。如內(nèi)蒙古鄂爾多斯市草群蓋度由禁牧前的30%提高到50%～70%，高度由30～50厘米提高到70～100厘米。寧夏中部干旱帶約100萬畝流動半流動沙丘被初步固定，退化沙化勢頭有所逆轉。項目建設還促進了農(nóng)牧業(yè)結構調(diào)整和畜牧業(yè)集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。
二、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題
（一）部分項目前期工作薄弱。2002至2004年，國家發(fā)展改革委和農(nóng)業(yè)部在工程總體規(guī)劃尚未批復，可行性研究報告和初步設計未編報，以及工程概算未核定的情況下，下達了退牧還草項目三批投資計劃，要求各省據(jù)此編制實施方案，上報后再分解下達；各項目實施縣依據(jù)實施方案編制作業(yè)設計，報批后開工建設。實際上是在投資計劃下達后才進行勘察、設計、論證等前期工作的，即違背了基本建設程序，前期工作被簡化，造成多數(shù)地方項目設計粗糙，設計文件中缺少工程量和建設地原始地貌等方面的關鍵數(shù)據(jù)，有的地方還將林地、道路、農(nóng)田、農(nóng)舍置于圍欄中算作退牧還草面積。如寧夏靈武市1.65萬畝草原已經(jīng)規(guī)劃為建設重化工基地，卻將其計入退牧還草圍欄面積。內(nèi)蒙古少數(shù)圍欄的設計不合理，分布較為零散，未集中連片，不僅加大了建設成本，還降低了生態(tài)效益。甘肅部分地區(qū)對退牧還草圍欄建設地點安排不合理，有的甚至建在了寸草不生的雅丹地貌區(qū)內(nèi)。
（二）配套資金不落實，有的地方向農(nóng)牧民收費作為“配套資金”。工程投資計劃中安排了為投資額30%的地方配套資金，但由于項目所在地屬于西部地區(qū)，財力弱，無力落實配套資金。調(diào)查的5?。▍^(qū)）和新疆生產(chǎn)建設兵團地方財政實際到位配套資金僅3029萬元，占配套資金計劃4億元的8%。如新疆自治區(qū)及其地（市、州）、縣三級財政的自給率僅分別為42%、27%和22%，基本靠上級財政轉移支付來維持運轉，無法落實配套資金。在工程實際建設中，多數(shù)市縣要求農(nóng)牧民投工投勞以抵頂配套任務，有的還向農(nóng)牧民收費作為配套資金。如內(nèi)蒙古新巴爾虎右旗按每戶6600元向500戶農(nóng)牧民共收取330萬元；陳巴爾虎旗按圍欄面積每畝4.95元向農(nóng)牧民收費共346萬元。
（三）部分?。▍^(qū)）未將飼料糧補助及時足額發(fā)放到農(nóng)牧戶。甘肅、新疆、青海和內(nèi)蒙古等4?。▍^(qū)）飼料糧補助發(fā)放進度遲緩，截至2004年末，應向農(nóng)牧戶發(fā)放3.94億公斤，實際僅有0.89億公斤發(fā)放到戶，未發(fā)放到戶3.05億公斤，占77%，影響了牲畜越冬。青海省購入飼料糧后，又按較低價格出售給指定企業(yè)，未發(fā)放給農(nóng)牧民，造成農(nóng)牧民少得補助847萬元，占應補助總額3812萬元的22%。
（四）少數(shù)地方滯留項目資金4068萬元，擠占挪用項目資金6462萬元。如內(nèi)蒙古興安盟財政局滯留資金3276萬元，烏拉特中旗和新巴爾虎左旗分別挪用1080萬元和525萬元用于經(jīng)費支出、發(fā)工資等。甘肅省安西縣編造虛假資料，虛報工程量達56%和虛開發(fā)票，套取504萬元國債資金用于縣政府建設住宅和用作辦公經(jīng)費、購車款等。
三、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況
對審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，審計署依照有關規(guī)定，向有關部門和?。▍^(qū)、市）政府作了通報，對違紀違規(guī)問題提出了處理建議。針對部分項目管理薄弱和補助政策未完全落實的問題，提出了合理確定項目實施范圍，提高投資標準，加強項目管理，及時足額發(fā)放飼料糧補助等建議。
各級地方政府對審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題非常重視，積極采取整改措施。內(nèi)蒙古有關部門組成工作組分赴各地市督促整改。青海省組織各部門多次研究整改措施，修改了2004年項目實施方案，并調(diào)整了飼料糧補助標準，補齊少撥的補助資金。寧夏自治區(qū)政府將整改情況作為項目驗收內(nèi)容，并改進了項目實施方案批復做法。新疆自治區(qū)政府對不符合技術規(guī)范的圍欄組織重新進行了施工，同時加大了退牧還草工程管理力度，制定了《退牧還草管理辦法》以及規(guī)范設計和工程監(jiān)理的規(guī)定。甘肅省有關部門制定了整改計劃，明確了整改期限和整改責任，對整改工作進行了現(xiàn)場檢查督促。截至2005年底，各地擠占挪用資金已全部歸還原渠道，滯留欠撥資金已全額撥付到項目單位，欠撥農(nóng)牧民的飼料糧也已足額撥發(fā)到戶。新疆生產(chǎn)建設兵團針對審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題認真進行整改，大部分問題已得到糾正。
對審計反映的項目建設內(nèi)容單一、投資標準低的問題，有關部門十分重視，積極采取措施改進和完善有關政策。2005年4月，國務院西部開發(fā)辦、國家發(fā)展改革委等5部門聯(lián)合下發(fā)了《關于進一步完善退牧還草政策措施若干意見的通知》，決定增加補播草種費和前期工作費，將修建圍欄的補助標準每畝16.5至20元提高到20至25元，初步解決了圍欄建設補助標準偏低，飼草料基地和舍飼圈養(yǎng)等方面的配套設施滯后等問題。
河南等16個省農(nóng)村公路改造和通達
工程項目實施情況審計調(diào)查結果
（二ОО六年五月十七日公告）
根據(jù)《中華人民共和國審計法》的有關規(guī)定，2005年上半年，審計署對河南等16個?。▍^(qū)、市）2140個縣鄉(xiāng)公路改造項目和福建等10個?。▍^(qū)、市）1500個通達工程項目實施情況進行了審計調(diào)查。
一、審計調(diào)查基本情況及評價意見
縣鄉(xiāng)公路改造是2002年國務院決定實施的一項重大工程，計劃從2003年至2005年，用3年時間，在原有道路基礎上，改造17.6萬公里農(nóng)村公路為等級油路。為此，中央財政投入500億元，其中：國債資金300億元，車購稅200億元。這些投入除對京、津、滬三市外，對西部、中部和東部地區(qū)分別是按每公里50萬元、30萬元和10萬元確定的。
通達工程從2003年開始組織實施，涉及全國各?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團，主要是解決少數(shù)鄉(xiāng)、村不通公路的問題。為此中央財政對東部和中西部地區(qū)分別按每公里8萬元和10萬元標準給予補助。
從審計調(diào)查情況看，上述兩項工程已取得較好的社會效益和經(jīng)濟效益，深受廣大農(nóng)民歡迎。
（一）明顯改善了農(nóng)村交通條件。近三年，國家安排近千億元資金投入農(nóng)村公路建設，各級地方政府多方籌措資金，加大農(nóng)村公路建設投入，交通部門認真組織實施，廣大農(nóng)民積極參加公路建設，成效顯著。到2004年底，全國農(nóng)村公路新增通車里程10多萬公里，完善了路網(wǎng)結構，較大程度上改善了農(nóng)村交通條件。
（二）促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村公路建成后，加強了城鄉(xiāng)溝通，促進了資金、技術等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。如河南省洛陽市欒川縣地處豫西山區(qū)，屬于國家級貧困縣，過去由于交通不便，豐富的旅游資源得不到有效開發(fā)。2002年以來，該縣新建農(nóng)村公路310公里，既基本解決了16萬農(nóng)民出行難的問題，也帶動了當?shù)芈糜钨Y源的開發(fā)，使之成為一個新的經(jīng)濟增長點，2004年旅游總收入達5億多元。吉林省扶余縣2003年新建的下岱吉至大兩家子公路，橫貫5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、29個自然屯，聯(lián)結了三井子鎮(zhèn)小雜糧批發(fā)市場和增盛鎮(zhèn)花生批發(fā)市場，通路前兩市場年最高貿(mào)易額為0.5億元，通路后增加到1.5億元。
（三）增加了農(nóng)民收入。農(nóng)村交通條件的改善，降低了農(nóng)副產(chǎn)品交易成本，加快了其銷售流通和結構調(diào)整，促進了農(nóng)民增收。如福建省莆田市坪盤村盛產(chǎn)枇杷，通村公路建成后，僅枇杷一項該村人均增收1100元。新疆哈巴河縣庫爾米希村通路前到縣城需5個小時，因道路不暢，影響了農(nóng)副產(chǎn)品銷路，公路修通后，到縣城只要1小時車程，村里的牛奶、糧食、蔬菜等銷路順暢了，農(nóng)牧民從中得到了實惠。
二、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題
（一）有些地方為了多獲取中央專項補助資金，重復申報，虛假申報，多報建設規(guī)模。據(jù)對安徽、河南、貴州、陜西、廣東、四川、江西、新疆和山西等9省（區(qū)）505個縣鄉(xiāng)公路改造項目的抽查，有124個項目（占24.5%）存在重復申報、虛假申報等問題，從中多獲取中央財政資金4.8億元，占中央補助資金的36%。如2003年四川省簡陽至雙流等8個公路項目，既以縣鄉(xiāng)公路名義，又以通達工程名義雙重申請補助，多獲取資金 4650萬元。國家發(fā)展改革委批準新疆伊寧至新源公路建設規(guī)模245公里，實際上該項目有221公里已在2002年前建成，但在申報項目時將已建成里程一并申報，多獲取1.11億元中央資金。貴州省雷山至榕江等4個公路項目，多報改造里程76.6公里，多獲取中央資金3832萬元。經(jīng)進一步抽查發(fā)現(xiàn)，多獲取的建設資金大部分被用于抵頂?shù)胤脚涮踪Y金，或建設高標準城市道路和高速公路，有的至今仍閑置。
（二）國家發(fā)展改革委、交通部下達的投資計劃中，有約四分之一的項目因計劃下達和計劃本身的問題影響了建設效果。如有些項目前期工作未完成就下達了投資計劃，造成資金閑置；有的項目急需資金，而投資計劃卻遲遲未下；有的項目補助標準過低，無法按要求完成建設任務；有的項目投資計劃下達與施工進度不銜接，造成不能按期完工。如吉林省135個已開工的縣鄉(xiāng)公路改造及通達工程項目，在項目計劃建設期內(nèi)中央補助資金未到位。云南省河口至馬關公路項目計劃工期為2003至2004年，總投資3850萬元（其中車購稅3500萬元），在2003年內(nèi)，國家發(fā)展改革委下達該項目投資計劃825萬元，其余3000余萬元投資計劃到次年6月才下達，項目建設單位不得不貸款1500萬元。2003至2004年，國家發(fā)展改革委等部門分別以車購稅、以工代賑資金和扶貧資金等形式補助重慶市豐都縣農(nóng)村公路建設資金共1738萬元，涉及77個項目，補助標準僅為每公里5000元至2.5萬元，低于農(nóng)村公路建設正常需要，加之當?shù)刎斄θ酰貌怀鼋ㄔO農(nóng)村公路的資金。在缺少資金但還要完成修路的情況下，勢必帶來不良后果：部分已建成路段損毀嚴重，77個公路項目中已有57個不能通車。
（三）地方配套資金落實情況不理想，一些地方將籌資任務轉嫁給鄉(xiāng)村和農(nóng)民。據(jù)對15個省有關地市的抽查，至2004年底，應到位縣鄉(xiāng)公路改造和通達工程配套資金344億元，實際到位170億元（包括銀行貸款、農(nóng)民出工出勞等），到位率49%，中西部一些地區(qū)配套資金基本未落實。如新疆自治區(qū)縣鄉(xiāng)公路改造和通達工程地方應配套資金43.1億元（相當于全區(qū)2004年一般預算收入的30%），實際配套到位的財政資金1495萬元，僅占0.35%，其余均為銀行貸款。云南省322個通達工程項目，總投資11.57億元，地方應配套資金8.67億元，實際到位的財政資金374萬元，僅占0.4%。一些地方為“達到”規(guī)定的配套比例，采取讓農(nóng)民無償出資出勞抵頂配套資金、讓基層政府多承擔配套資金等做法，加重了基層政府和農(nóng)民負擔。如河南省已到位的3.57億元配套資金中，99%由縣、鄉(xiāng)、村承擔。江西省南昌等7個地市農(nóng)民投工投勞、捐資等4.21億元，占已到位配套資金（不含銀行貸款）的80%。安徽省農(nóng)民投工投勞、捐物抵資等達3.77億元，占已到位配套資金的12%。
（四）一些項目未按計劃開工或未按期建成。據(jù)對11個省（市）1700多個縣鄉(xiāng)公路改造項目和通達工程項目的抽查，截至2004年11月，因前期工作滯后、配套資金不到位等原因，有338個項目尚未開工建設；有337個項目未按期完工，未完工里程達1.5萬公里，占抽查項目總里程的三分之一。如河南省330個農(nóng)村公路項目中，未開工建設的項目有107個，占計劃數(shù)的32%。江西省逾期未完工項目278個，占計劃數(shù)的60%。
（五）部分已建成公路養(yǎng)護管理薄弱，“前修后壞”現(xiàn)象比較普遍。有的農(nóng)村公路建設標準較低，加之一些地方政府重建設輕養(yǎng)護，投入養(yǎng)護資金嚴重不足，導致這些公路建成不久就嚴重毀壞。如江西省列入養(yǎng)護里程的農(nóng)村公路為2.13萬公里，僅占總里程的20%。山西省2004年養(yǎng)路費收入達26.3億元，但用于農(nóng)村公路養(yǎng)護的僅4007萬元，不到2%。河南省一些鄉(xiāng)道和村道每公里的養(yǎng)護資金僅937元和36元，遠低于3500元和2000元的正常標準。該省南陽市5個區(qū)縣建設農(nóng)村公路共3496公里，至審計調(diào)查時已毀壞378公里，占總里程的11%；建成的橋涵2487座（道），已毀壞154座（道），占6%。
（六）一些地方在農(nóng)村公路建設中，破壞植被較嚴重，造成新的水土流失，或未及時進行綠化。2003至2004年，云南省怒江州建設通達工程項目90個，總里程1438公里，在未進行生態(tài)環(huán)境影響評價的情況下，就大規(guī)模開工建設。由于怒江山多坡陡，大部分通村公路修成“之”字型，致使山體植被破壞嚴重，形成新的水土流失。至2005年4月底，因塌方、泥石流等地質(zhì)災害，47條通村公路嚴重損毀。貴州、四川、山西等省在部分農(nóng)村公路建設中，未認真進行生態(tài)環(huán)境影響評價，未及時對公路兩側進行綠化。
（七）10.7億元農(nóng)村公路建設資金被滯留或擠占挪用，一些地方還少付、克扣征地補償費等。如四川省羅江縣羅綿公路建設占地361畝，當?shù)卣畬Ц督o農(nóng)民的征地補償費1410萬元抵頂了地方配套資金，補償給農(nóng)民的只是其中的青苗附著物補償費和房屋拆遷費等，而且將補償這“兩費”的標準大為降低，共補償了63萬元，僅占應補償額1410萬元的4.5%。重慶萬州至石柱公路萬州段占用土地2124畝，建設單位未支付土地補償費和農(nóng)民安置補助費，只按每畝補償農(nóng)民青苗補償費和房屋拆遷費1.3萬元標準委托當?shù)亟煌ň謨冬F(xiàn)補償，但交通局從中克扣35%，即4500元，實際按每畝8500元包給相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放，又有兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)從中挪用了133萬元用于購車和經(jīng)費支出等。
造成上述問題的原因：一是投資管理體制改革還不到位。目前涉及基層經(jīng)濟和社會發(fā)展的項目資金分配權和審批權，仍集中在國家發(fā)展改革委或行業(yè)主管部門，而且多采取將中央財政補助資金直接定到項目的做法。由于項目數(shù)量眾多，有關部門很難了解申報項目的實際情況，加上其它種種原因，導致投資計劃下達與項目建設相脫節(jié)。二是由于中央專項資金多頭下達，相互之間缺乏銜接，有的項目內(nèi)容相互交叉，給一些地方多頭申報、虛假申報提供了條件。三是國家發(fā)展改革委等部門在審批項目時，對包括西部地區(qū)在內(nèi)的地方一概都要求承諾配套資金。這對許多因財力困難、難以落實配套資金的地方而言，是不切合實際的。四是有關地方政府監(jiān)管職責不到位，造成部分項目管理薄弱，建設效果較差。
三、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況
對審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，審計署依照有關規(guī)定，向有關省（區(qū)、市）政府作了通報，對違法違規(guī)問題提出了處理建議。針對部分項目管理薄弱的問題，已建議國家發(fā)展改革委等有關部門和有關地方政府進一步加強對農(nóng)村公路建設專項資金的清理整合和對項目建設的統(tǒng)籌規(guī)劃，研究改進配套資金政策，嚴格執(zhí)行國家有關征地補償政策，明確公路建成后的維護責任和落實養(yǎng)護資金，及時采取措施加快未完工項目建設，確保發(fā)揮應有效益。
針對農(nóng)村公路養(yǎng)護薄弱問題，國務院于2005年9月，頒布了《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革方案》，明確了縣級人民政府是本地區(qū)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護的責任主體。同月，國家發(fā)展改革委與交通部聯(lián)合下發(fā)了《農(nóng)村公路改造工程管理辦法》，交通部出臺了《中央車購稅投資補助農(nóng)村公路建設計劃管理辦法》，對農(nóng)村公路規(guī)劃、計劃、建設和施工等全過程管理加以規(guī)范，嚴格禁止和查處重復申報行為，并著手推進農(nóng)村公路養(yǎng)護體制改革。
有關?。▍^(qū)、市）政府高度重視審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，積極整改，制定和完善了相關管理辦法。新疆自治區(qū)政府主要領導同志作出批示，要求自治區(qū)有關部門依據(jù)審計意見進行整改。安徽省成立了“省農(nóng)村公路建設投資中心”，多渠道籌措資金，加大省補資金力度，減少市縣配套資金壓力，省政府正醞釀出臺一系列有關籌資政策措施，并要求市縣政府在財政預算中更多安排資金投入農(nóng)村公路建設。重慶市多次召開會議研究整改方案，制定了《重慶市農(nóng)村公路建設規(guī)劃》、《重慶市農(nóng)村公路建設管理辦法（試行）》等一系列管理辦法，以加強對全市公路養(yǎng)護資金和公路建設資金的管理。豐都縣77個公路項目中，已有75個項目通車，2個項目正在建設中，力爭2006年上半年完工通車。江西省政府針對存在的問題積極整改，至2005年底完工項目341個，占項目總數(shù)的63%，并制定了《江西省農(nóng)村公路養(yǎng)護管理暫行規(guī)定》，要求從2006年起每年將2億至3億元養(yǎng)路費用于農(nóng)村公路養(yǎng)護管理。云南省政府多渠道落實配套資金，正在制定《農(nóng)村公路改造工程管理辦法實施細則》，對已建成的工程增加必要的環(huán)境恢復保護措施。河南省政府明確各市、縣人民政府作為縣道、鄉(xiāng)道、村道建設的主管單位，要求所有項目在2006年6月底前全部竣工，并著手研究解決公路養(yǎng)護問題。山西省政府責成省發(fā)展改革委會同交通廳對有關問題進行深入剖析，從三方面進行整改：一是全面加強農(nóng)村公路建設前期工作，二是進一步加大工程建設監(jiān)管力度，三是堅持農(nóng)村公路建設與小城鎮(zhèn)建設、生態(tài)建設、公路養(yǎng)管和客運網(wǎng)絡建設協(xié)調(diào)發(fā)展。四川省政府為規(guī)范農(nóng)村公路建設管理，在掌握全省農(nóng)村公路現(xiàn)狀的基礎上，加強了建設項目前期工作，加大了項目計劃安排的透明度，完善了計劃申報程序，并正在積極構建政府投入為主的資金籌集機制。貴州省政府多次組織有關部門就農(nóng)村公路建設進行認真研究，加強了公路勘測、設計等前期工作管理，對部分進展緩慢的項目進行重點監(jiān)控，省交通廳還制定了農(nóng)村公路招投標管理辦法。
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