2008年第2號(hào)：“18個(gè)省市收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果”
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一、收費(fèi)公路基本情況及總體評(píng)價(jià)
為解決公路建設(shè)資金不足、發(fā)展滯后的問(wèn)題，1984年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策，即在各級(jí)政府財(cái)政性資金或企業(yè)資本金投入之外，利用銀行貸款或社會(huì)集資建設(shè)公路（含橋梁、隧道），建成后收取合理的車(chē)輛通行費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱通行費(fèi)），償還貸款或集資。此后，交通部和地方政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列規(guī)章制度，規(guī)范了收費(fèi)公路的建設(shè)管理和經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，明確規(guī)定二級(jí)以上公路（含二級(jí)，下同）可以貸款修路和設(shè)站收費(fèi)，并按照經(jīng)營(yíng)性質(zhì)將收費(fèi)公路分為政府還貸公路（交通部門(mén)貸款建設(shè)的公路，還貸結(jié)束后停止收費(fèi)）和經(jīng)營(yíng)性公路（企業(yè)投資建設(shè)的公路，收回投資成本并有合理回報(bào)）。2004年9月，國(guó)務(wù)院頒布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步明確了收費(fèi)公路政策。
截至2005年底，上述18個(gè)?。ㄊ校┦召M(fèi)公路總里程13.31萬(wàn)公里，約占全國(guó)收費(fèi)公路總里程的70％，其中：政府還貸公路10.19萬(wàn)公里，經(jīng)營(yíng)性公路3.12萬(wàn)公里。共設(shè)置收費(fèi)站點(diǎn)4328個(gè)，平均每個(gè)?。ㄊ校?40個(gè)，其中廣東省最多，為342個(gè)。18個(gè)?。ㄊ校├塾?jì)征收通行費(fèi)5100億元。本次審計(jì)調(diào)查涉及收費(fèi)公路里程8.68萬(wàn)公里。
從審計(jì)調(diào)查情況看，在特定時(shí)期，國(guó)家制定“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策是正確的。這項(xiàng)政策的實(shí)施，對(duì)各地加快公路建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
（一）加快了公路建設(shè)?！百J款修路、收費(fèi)還貸”政策從九十年代初開(kāi)始廣泛實(shí)施以來(lái)，推動(dòng)我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。據(jù)交通部統(tǒng)計(jì)，從1984年至2005年，我國(guó)高速公路里程從零基點(diǎn)增加到4.1萬(wàn)公里，躍居世界第二位；一、二級(jí)公路里程由1.9萬(wàn)公里增加到28.47萬(wàn)公里；公路總里程由93萬(wàn)公里增加到193萬(wàn)公里，高速公路和一、二級(jí)公路的里程占公路總里程的比重由2％增加到17％，同時(shí)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)得到改善，公路技術(shù)等級(jí)得到提高。審計(jì)調(diào)查的18個(gè)省（市）中，95％的高速公路、65％的一級(jí)公路和49％的二級(jí)公路是依靠實(shí)施這項(xiàng)政策建設(shè)的。
（二）推動(dòng)了綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展。公路基礎(chǔ)設(shè)施特別是高速公路的快速發(fā)展，促進(jìn)了公路客、貨運(yùn)量快速增長(zhǎng)，也帶動(dòng)了港口、航空、水路運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。如湖北、廣東、遼寧、河北、山東、江蘇等省已初步形成以高速公路為骨架，以現(xiàn)代化機(jī)場(chǎng)、港口、場(chǎng)站為節(jié)點(diǎn)，以先進(jìn)的通信體系為依托的現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系。據(jù)交通部統(tǒng)計(jì)，2005年全國(guó)公路客運(yùn)量和貨運(yùn)量分別達(dá)到169.74億人和134.18億噸，是1984年的4.35倍和16.98倍。
（三）促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)生了良好社會(huì)效益。大量高等級(jí)公路的建設(shè)，提高了公路運(yùn)輸效率，方便了人民群眾出行，改善了投資環(huán)境，促進(jìn)了沿線地區(qū)資源開(kāi)發(fā)，推進(jìn)了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。浙江、河南、湖北、山西等省初步建成覆蓋全省的公路網(wǎng)和高速公路主干道，實(shí)現(xiàn)了省城到地（市）2至5小時(shí)高速通達(dá)。江蘇、廣東、陜西、四川、黑龍江等省的高速公路走廊正逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)發(fā)展走廊”，明顯緩解了公路交通對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約。云南、吉林、重慶、安徽等省（市）由于公路條件改善，第三產(chǎn)業(yè)尤其是旅游業(yè)得到快速發(fā)展，增加了勞動(dòng)力就業(yè)。
此外，截至2005年底，各級(jí)地方政府已停止對(duì)歸還了全部建設(shè)貸款的4124公里收費(fèi)公路和橋隧的通行收費(fèi)，撤銷(xiāo)了653個(gè)收費(fèi)站。雖然停止收費(fèi)公路所占比重不大，但這對(duì)于降低物流成本、減輕民眾出行負(fù)擔(dān)起到了積極作用。
審計(jì)調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，由于一些地方政府和交通部門(mén)在發(fā)展公路的指導(dǎo)思想上和實(shí)施“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策中還存在一些認(rèn)識(shí)偏差，加上相關(guān)的管理法規(guī)建設(shè)滯后，收費(fèi)公路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理中還存在一些問(wèn)題，影響了這一政策的執(zhí)行效果，亟待解決。
二、審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題
（一）一些地方政府強(qiáng)調(diào)要加快公路發(fā)展，但財(cái)政投入少，主要依賴銀行貸款建設(shè)大量收費(fèi)公路，造成收費(fèi)公路建設(shè)規(guī)模過(guò)大，超出了自身財(cái)力和資源承受能力，增加了社會(huì)運(yùn)營(yíng)成本，增大了償債風(fēng)險(xiǎn)和資源風(fēng)險(xiǎn)。
1．收費(fèi)公路規(guī)模過(guò)大。除北京和上海外，“十五”期間16個(gè)?。ㄊ校┦召M(fèi)公路規(guī)模增加較快，新增二級(jí)以上公路的67％為收費(fèi)公路，總里程達(dá)6.35萬(wàn)公里。至2005年底，這16個(gè)省（市）二級(jí)以上公路總里程的54％是收費(fèi)公路，其中云南省為92％，四川省為90％，黑龍江省為86％，重慶市為84％。條件稍好的二級(jí)以上公路幾乎都是收費(fèi)公路，不符合國(guó)家關(guān)于“公路發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路”的指導(dǎo)原則，這種狀況實(shí)質(zhì)是將政府提供公共產(chǎn)品的一部分責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)和公眾。
2．債務(wù)負(fù)擔(dān)偏重?！笆濉逼陂g浙江等10個(gè)省（市）收費(fèi)公路投資完成額6400億元，其中投入的銀行貸款等債務(wù)性資金高達(dá)4700多億元，占73％。如浙江省公路建設(shè)完成投資1618億元，其中銀行貸款達(dá)1400多億元，占85%以上。黑龍江等5個(gè)?。ㄊ校?60多條公路項(xiàng)目拖欠工程款87億元，拖欠時(shí)間有的已達(dá)6、7年。大量借債建設(shè)收費(fèi)公路加重了建設(shè)方的債務(wù)負(fù)擔(dān)，至2005年底，18個(gè)?。ㄊ校┦召M(fèi)公路銀行貸款余額高達(dá)8000多億元。
3．部分收費(fèi)公路存在償債風(fēng)險(xiǎn)。除國(guó)家主干公路的效益相對(duì)較好外，部分地方高速公路等項(xiàng)目的使用效率明顯低于預(yù)期。如江蘇省交通控股有限公司管理的17條高速公路中，8條的實(shí)際車(chē)流量平均為可研預(yù)測(cè)值的60%，其中南京至高淳高速公路車(chē)流量?jī)H為可研預(yù)測(cè)值的9%。2005年，遼寧省錦朝、錦阜高速公路實(shí)際車(chē)流量分別為可研預(yù)測(cè)值的28％和18％；陜西省西安至寶雞、勉縣至寧強(qiáng)等8條高速公路的通行費(fèi)收入僅為可研預(yù)測(cè)值的39%。由于資產(chǎn)利用率不高，加上債務(wù)負(fù)擔(dān)重，導(dǎo)致許多項(xiàng)目還貸能力差，存在較大償債風(fēng)險(xiǎn)。2001至2005年，吉林等8個(gè)省（市）因修路需償還銀行貸款本息1090億元，而同期收取的通行費(fèi)扣除必需的管養(yǎng)費(fèi)用后僅680億元，缺口410億元。如吉林省2005年政府還貸公路通行費(fèi)收入扣除運(yùn)營(yíng)成本后只有5.88億元，僅為當(dāng)年應(yīng)付貸款利息13.15億元的45%，貸款本金無(wú)法償還。為此，各地普遍采取了借新還舊的做法。山東省2003至2005年“借新還舊”76.36億元，占?xì)w還貸款本息的30%。但5個(gè)省逾期不能償還的仍有60余億元，另有8個(gè)省的25.5億元貸款被銀行作為壞賬剝離。2004年，建設(shè)銀行四川省分行剝離用于公路建設(shè)的不良貸款12.33億元。
4．大量土地資源被違規(guī)征用或閑置。審計(jì)調(diào)查浙江等17個(gè)?。ㄊ校?67個(gè)收費(fèi)公路項(xiàng)目，共征用土地272萬(wàn)畝，其中違規(guī)審批、未經(jīng)批準(zhǔn)占用、以綠化及服務(wù)區(qū)建設(shè)等名義多征占和閑置土地達(dá)96.2萬(wàn)畝，占征用總量的35％。至2006年6月底，浙江省在建和已完工的26個(gè)高速公路項(xiàng)目違規(guī)征用土地7156.99公頃，其中3562.89公頃未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，3594.10公頃未向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)用地審批。2004年4月至2006年4月，安徽省建設(shè)沿江路、安景路等5條收費(fèi)公路征地5.7萬(wàn)畝，至審計(jì)調(diào)查時(shí)，尚未取得國(guó)家批準(zhǔn)土地使用許可。黑龍江省交通廳違規(guī)多征占和租賃土地3715畝，是批準(zhǔn)占地75畝的49倍，并將綏滿公路一服務(wù)區(qū)建成具有游泳、滑雪等娛樂(lè)功能的“花果山莊”度假區(qū)。至2005年底，上海市公路管理處擁有存量土地3093畝，其中閑置2415畝。四川省成都市三環(huán)路等6個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的拆遷安置用地中，有4388畝被低價(jià)轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)。部分省（市）在公路密度已超過(guò)50公里/百平方公里的情況下，仍大量建設(shè)收費(fèi)公路，且多數(shù)項(xiàng)目未按照“占一補(bǔ)一”原則補(bǔ)償占地?cái)?shù)量，地方政府越權(quán)審批立項(xiàng)和征用土地。這種超越資源承受能力發(fā)展公路的做法，不利于地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。
（二）部分地方政府和交通部門(mén)違規(guī)設(shè)站收費(fèi)、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、延長(zhǎng)收費(fèi)期限等，給社會(huì)增加了較大的負(fù)擔(dān)。
一些地方政府和交通部門(mén)從自身利益出發(fā)，把收費(fèi)公路作為融資平臺(tái)，在公路上違規(guī)設(shè)站、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、將政府還貸公路隨意轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性公路等。一方面，經(jīng)營(yíng)企業(yè)從地方政府批準(zhǔn)的高收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上獲取收益，用來(lái)再投資政府指定的其他項(xiàng)目及彌補(bǔ)財(cái)政經(jīng)費(fèi)等；另一方面，地方政府也從包括公路等各種投資活動(dòng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益中獲得稅收收入等。這種做法影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和效果，加大了社會(huì)負(fù)擔(dān)。
1．遼寧、湖北等16個(gè)省（市）在100條（段）公路上違規(guī)設(shè)置收費(fèi)站158個(gè)，至2005年底違規(guī)收取通行費(fèi)149億元。按地方政府核定收費(fèi)期限和目前收費(fèi)水平測(cè)算，這些收費(fèi)站點(diǎn)還將收費(fèi)195億多元。一是公路項(xiàng)目建設(shè)中未使用銀行貸款或使用了銀行貸款但已歸還，仍設(shè)有66個(gè)收費(fèi)站；二是在國(guó)家明文規(guī)定禁止收費(fèi)的三級(jí)公路上違規(guī)設(shè)置30個(gè)收費(fèi)站；三是采取“一站多點(diǎn)”等辦法，違規(guī)異地設(shè)置41個(gè)收費(fèi)站點(diǎn)；四是公路未建先收或邊建邊收，違規(guī)設(shè)置21個(gè)收費(fèi)站點(diǎn)。如全部由財(cái)政投資建設(shè)的沈陽(yáng)過(guò)境繞城公路，1993至2005年違規(guī)設(shè)站收費(fèi)累計(jì)12.29億元，在已核定的收費(fèi)期內(nèi)還將收費(fèi)28.9億元。河南省鄭州黃河大橋總投資1.78億元，其中銀行貸款7100萬(wàn)元，在1996年已用收費(fèi)還清了全部銀行貸款后，違規(guī)繼續(xù)收費(fèi)14.5億元，在地方政府重新核定的收費(fèi)期內(nèi)還將收費(fèi)30億元。黑龍江省財(cái)政廳等部門(mén)以開(kāi)發(fā)旅游資源為名，2001年以來(lái)違規(guī)批準(zhǔn)在8條通達(dá)旅游景區(qū)的三級(jí)公路上設(shè)置11個(gè)收費(fèi)站，收費(fèi)累計(jì)3113萬(wàn)元。107國(guó)道河北省定州唐河大橋在建設(shè)過(guò)程中未使用銀行貸款，但1996年9月建成后開(kāi)始設(shè)站收費(fèi)，2002年6月該橋向銀行貸款90萬(wàn)元，至審計(jì)調(diào)查時(shí)累計(jì)違規(guī)收費(fèi)6700萬(wàn)元。
2．浙江、安徽等7?。ㄊ校┨岣呤召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，多征收通行費(fèi)82億多元。一是安徽、江蘇等省利用提高公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，違規(guī)將多收取的通行費(fèi)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)資金41.4億元，用于其他項(xiàng)目建設(shè)。1998年12月以來(lái)，安徽省公路管理部門(mén)對(duì)所轄各收費(fèi)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)予以“統(tǒng)一”，使“統(tǒng)一”后的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于“統(tǒng)一”前的收費(fèi)平均標(biāo)準(zhǔn)，將由此“增加”的收入違規(guī)作為農(nóng)村公路項(xiàng)目等建設(shè)的資金來(lái)源。截至2005年底，通過(guò)這種做法在正常的收費(fèi)之外籌集到建設(shè)資金13.97億元。二是浙江、湖北等省為增加部分高速公路公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，通過(guò)違規(guī)批準(zhǔn)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方式，多收費(fèi)40.9億元。經(jīng)浙江省政府批準(zhǔn)，該省高速公路各經(jīng)營(yíng)企業(yè)從1995年起，對(duì)在高速公路上通行的車(chē)輛加收“車(chē)次費(fèi)”，僅2003至2005年就從中多收19.55億元。成都市、武漢市和南京市的機(jī)場(chǎng)高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別比當(dāng)?shù)赝燃?jí)公路高出1.37倍、1.1倍和0.42倍，其中武漢市機(jī)場(chǎng)高速公路2002至2005年多收取通行費(fèi)1.15億元。
3．抽查山東、北京等12個(gè)?。ㄊ校?5條經(jīng)營(yíng)性公路，由于批準(zhǔn)收費(fèi)期限過(guò)長(zhǎng)，獲取的通行費(fèi)收入高出投資成本數(shù)倍乃至10倍以上，成為“高價(jià)公路”。按地方政府核定的收費(fèi)期限和2005年收費(fèi)水平，將增加較大的社會(huì)負(fù)擔(dān)。一是對(duì)較短期限內(nèi)能還清貸款并有合理經(jīng)營(yíng)收益的收費(fèi)公路，也批準(zhǔn)按規(guī)定的最高收費(fèi)年限30年收費(fèi)；二是將收費(fèi)多年、經(jīng)營(yíng)效益較好的公路“改頭換面”，違規(guī)重新批準(zhǔn)和計(jì)算收費(fèi)期限；三是將其他項(xiàng)目的債務(wù)并入收費(fèi)公路，人為加大債務(wù)規(guī)模，違規(guī)延長(zhǎng)收費(fèi)期限。如投資33.8億元的濟(jì)南至青島高速公路，經(jīng)測(cè)算收回投資并有合理回報(bào)的收費(fèi)年限為12.65年，但批準(zhǔn)的收費(fèi)年限為30年，按2005年收費(fèi)水平測(cè)算，將增加社會(huì)負(fù)擔(dān)275億元。北京市首都機(jī)場(chǎng)高速公路總投資11.65億元，其中銀行貸款7.65億元，在收費(fèi)3年多后，北京市于1997年1月重新批準(zhǔn)收費(fèi)30年，至2005年底已收費(fèi)32億元，估算剩余收費(fèi)期內(nèi)還將收費(fèi)90億元。1999年，北京市將北京至石家莊高速公路北京段等3條已收費(fèi)3至12年的政府還貸公路，劃轉(zhuǎn)給新設(shè)立的首都公路發(fā)展有限責(zé)任公司，使之變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性公路，并重新批準(zhǔn)收費(fèi)30年。其中，1987年開(kāi)始收費(fèi)的北京至石家莊高速公路北京段總的收費(fèi)期限達(dá)到42年，按2005年收費(fèi)水平測(cè)算，累計(jì)收費(fèi)將達(dá)93億元，為該公路建設(shè)時(shí)利用銀行貸款的16倍。京津塘高速公路、北京京通快速路等項(xiàng)目也存在此類(lèi)問(wèn)題。至2005年底，湖北省將建設(shè)國(guó)道、省道、農(nóng)村公路及其他項(xiàng)目所用129億元銀行貸款，計(jì)入收費(fèi)公路的債務(wù)，相應(yīng)延長(zhǎng)了收費(fèi)公路的收費(fèi)期限。廣東省在核定47條政府還貸公路的收費(fèi)期限時(shí)，將29億元財(cái)政資金視為需通過(guò)收費(fèi)償還的“債務(wù)”。
4．18個(gè)?。ㄊ校┱徒煌ú块T(mén)將政府還貸公路應(yīng)專(zhuān)項(xiàng)用于還貸的通行費(fèi)收入291億元，改用于其他公路和城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)及償還其他貸款、支出經(jīng)費(fèi)等。抽查江蘇省5條收費(fèi)還貸高速公路和55個(gè)普通公路收費(fèi)站，至2005年底累計(jì)征收通行費(fèi)174億元，其中53.6億元被挪用于其他項(xiàng)目建設(shè)等。連霍高速公路河南省境內(nèi)路段、京珠高速公路新鄉(xiāng)至鄭州段，至2005年底累計(jì)收取通行費(fèi)94.5億元，其中25.5億元被用于其他項(xiàng)目建設(shè)。2001至2005年，遼寧省自定政策，按全省通行費(fèi)的5%至5.5%提取資金7.5億元，用于交警經(jīng)費(fèi)、交通補(bǔ)助費(fèi)、服裝費(fèi)等。1999至2005年，河北省交通廳及下屬三家高速公路法人單位，從5條高速公路通行費(fèi)中違規(guī)提取超收分成資金等6.48億元，主要用于發(fā)放獎(jiǎng)金、福利、建設(shè)職工住房和辦公樓等；河北省財(cái)政廳等單位從通行費(fèi)中違規(guī)列支高速公路巡警經(jīng)費(fèi)、政府調(diào)節(jié)基金、再就業(yè)基金等2.1億元。至2005年底，山西省長(zhǎng)治市趙店橋等3個(gè)收費(fèi)站累計(jì)收取通行費(fèi)4.09億元，市、縣兩級(jí)政府從中挪用2.73億元，用于彌補(bǔ)財(cái)政支出。政府還貸公路的通行費(fèi)被大量截留挪用，造成還貸資金嚴(yán)重不足，一些應(yīng)該停止收費(fèi)的公路，因此繼續(xù)收費(fèi)，已多收費(fèi)數(shù)十億元。這種作法如不糾正，還將收費(fèi)數(shù)百億元，從而形成欠貸、收費(fèi)、挪用、欠貸、再收費(fèi)的惡性循環(huán)。至1999年9月底，成都至重慶高速公路重慶段通行費(fèi)凈收入（扣除運(yùn)營(yíng)成本）8.8億元，完全可還清貸款本息6.65億元而停止收費(fèi)，但當(dāng)?shù)亟煌ú块T(mén)挪用、滯留其中4.6億元，1999年以還貸為由違規(guī)批準(zhǔn)該公路繼續(xù)收費(fèi)，目前已多收費(fèi)26億元，至收費(fèi)到期前還將收費(fèi)101億元。
（三）部分收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓不規(guī)范。
審計(jì)調(diào)查山東、江蘇、浙江等10?。ㄊ校?06個(gè)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，一是地方政府越權(quán)和違規(guī)審批經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目64個(gè)，占轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目數(shù)的60％。如上海市滬杭高速公路等12條公路發(fā)生收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓18次，其中有12次未經(jīng)有關(guān)部門(mén)審批。1996至2003年，安徽省有關(guān)單位未報(bào)經(jīng)交通部批準(zhǔn)，擅自將連霍公路等4條含有國(guó)家財(cái)政投資或國(guó)道主干線公路的經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓?zhuān)⒉扇 盎麨榱恪钡确绞竭`規(guī)審批。二是用銀行貸款抵頂轉(zhuǎn)讓金。部分地方轉(zhuǎn)讓18個(gè)項(xiàng)目獲取的243億元資金中，有170億元是受讓方以被轉(zhuǎn)讓公路作質(zhì)押取得銀行貸款支付的，占70％。這不僅未達(dá)到吸引社會(huì)資金參與公路建設(shè)的目的，而且讓一些單位以極低的風(fēng)險(xiǎn)代價(jià)控制了巨額公路國(guó)有資產(chǎn)，并從中獲取巨額利益。至2005年底，浙江省轉(zhuǎn)讓杭州繞城高速公路等4個(gè)項(xiàng)目的收費(fèi)權(quán)獲得125.75億元，其中86.6億元是受讓方以公路收費(fèi)權(quán)作質(zhì)押取得的銀行貸款。2003年，一家民營(yíng)企業(yè)以3.23億元取得陜西省咸陽(yáng)至永壽一級(jí)公路70%的收費(fèi)權(quán)后，再以公路收費(fèi)權(quán)作質(zhì)押，向銀行貸款2.94億元置換其投資款，實(shí)際投資僅2900萬(wàn)元。2005年6月，重慶成渝高速公路有限責(zé)任公司以其管理的成都至重慶高速公路（重慶段）收費(fèi)權(quán)作質(zhì)押向銀行貸款10億元，全部分給股東，用于收回投資本金。三是經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓程序不合規(guī)。一些項(xiàng)目招投標(biāo)流于形式，不經(jīng)評(píng)估或壓低轉(zhuǎn)讓價(jià)格等對(duì)外轉(zhuǎn)讓?zhuān)斐蓢?guó)有資產(chǎn)損失。如安徽省政府違規(guī)壓低評(píng)估價(jià)格，低價(jià)轉(zhuǎn)讓合肥至巢湖至蕪湖高速公路，兩年半后又違規(guī)高價(jià)收回，共損失資金12.4億元。江蘇省2000年將京滬高速公路江蘇段的部分股權(quán)（連帶收費(fèi)權(quán)）轉(zhuǎn)讓給一民營(yíng)企業(yè)，在確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格時(shí)僅考慮了公路建設(shè)成本，未按規(guī)定包含未來(lái)收益。四是少數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)利用職權(quán)違規(guī)插手公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)恍﹩挝缓蛡€(gè)人從中牟取私利，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。如湖北省武漢至黃石高速公路對(duì)外轉(zhuǎn)讓時(shí)，由于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)插手，一名外商從中牟利14.5億元。
（四）部分收費(fèi)公路管理問(wèn)題突出。
一些地方政府和交通部門(mén)隨意擴(kuò)大通行費(fèi)減免范圍，導(dǎo)致“特權(quán)車(chē)”、“人情車(chē)”問(wèn)題突出；少數(shù)收費(fèi)公路管理部門(mén)機(jī)構(gòu)臃腫，人員收入偏高，通行費(fèi)收入主要用于人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。
1．遼寧、山東、重慶等15省（市）交通部門(mén)違規(guī)向5.9萬(wàn)輛車(chē)發(fā)放“免費(fèi)卡”、“公務(wù)卡”、“減繳證”等，造成“特權(quán)車(chē)”、“人情車(chē)”問(wèn)題嚴(yán)重。僅2003至2005年，就違規(guī)減免一些政府機(jī)關(guān)、交通系統(tǒng)單位和個(gè)人應(yīng)繳的通行費(fèi)8.4億元。至2005年底，遼寧省交通主管部門(mén)違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定，以稽查、監(jiān)督等名義，為各級(jí)政府、人大、政協(xié)等部門(mén)以及公路系統(tǒng)辦理免費(fèi)通行車(chē)9926輛。山東省交通部門(mén)自定政策，對(duì)部分地方政府、黨政機(jī)關(guān)和交通系統(tǒng)的車(chē)輛發(fā)放免費(fèi)通行卡2654張，造成2004和2005年違規(guī)減免車(chē)輛通行費(fèi)2926萬(wàn)元。2006年4月，審計(jì)抽查廣東省收費(fèi)公路收費(fèi)結(jié)算系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)有免費(fèi)通行卡9830張，據(jù)測(cè)算，2005年共免征通行費(fèi)4072萬(wàn)元。
2．部分收費(fèi)公路管理部門(mén)機(jī)構(gòu)臃腫、人員收入過(guò)高問(wèn)題突出。一些地方政府對(duì)收費(fèi)公路管理機(jī)構(gòu)編制、經(jīng)費(fèi)支出等未建立明確標(biāo)準(zhǔn)，有的監(jiān)管失控，造成一些收費(fèi)站點(diǎn)人員超編嚴(yán)重。如湖北省荊門(mén)市鐘祥大橋管養(yǎng)所收費(fèi)管理人員編制30人，實(shí)有144人；山西省運(yùn)城市河津龍虎公路收費(fèi)管理人員編制27人，實(shí)有156人。此外，也有一些收費(fèi)公路管理人員收入過(guò)高。
3．財(cái)政性資金投入經(jīng)營(yíng)性公路形成的國(guó)有股權(quán)收益及轉(zhuǎn)讓公路國(guó)有資產(chǎn)取得的轉(zhuǎn)讓收益中，有58億元閑置或被挪用，沒(méi)有用于公路再建設(shè)或償還貸款，其中17.9億元被挪用于建樓堂館所、投資股票、發(fā)放獎(jiǎng)金福利和對(duì)外投資等。如原隸屬于交通部、后劃轉(zhuǎn)招商局的華建交通經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)中心，至2006年9月底獲取20條公路國(guó)有股權(quán)收益28億元，但其中17.2億元資金閑置。云南省昆明至玉溪公路建設(shè)時(shí)，該省交通廳以舊公路折價(jià)4.8億元作為投資，截至2006年6月按投資比例應(yīng)分得經(jīng)營(yíng)收益1.51億元，但這些投資及收益均未在交通廳賬面反映。吉林省投資建設(shè)的敦化至白石山等4條收費(fèi)公路，截至2005年底取得通行費(fèi)收入4.28億元，全部被負(fù)責(zé)公路經(jīng)營(yíng)管理的兩家非國(guó)有公司占有。此外，大量依托收費(fèi)公路產(chǎn)生的服務(wù)設(shè)施收入、廣告收入等不納入統(tǒng)一核算，轉(zhuǎn)至賬外，或是成立內(nèi)部職工參控股的經(jīng)濟(jì)實(shí)體經(jīng)營(yíng)管理。僅2003至2005年，就有6.1億元被轉(zhuǎn)到賬外或經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其中0.83億元用于發(fā)放獎(jiǎng)金、福利等。如河北省京石等高速公路公司1.2億元的服務(wù)區(qū)和廣告業(yè)務(wù)收入全部閑置在經(jīng)營(yíng)企業(yè)。截至2005年底，山西省大新等13條政府還貸公路的廣告收入、服務(wù)區(qū)收入、通信管道租賃收入等共計(jì)1.09億元，全部閑置在經(jīng)營(yíng)企業(yè)。
產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因，主要是一些地方政府和交通部門(mén)在公路建設(shè)的指導(dǎo)思想上存在偏差，未能正確認(rèn)識(shí)公路建設(shè)與自身財(cái)力、資源承受能力、項(xiàng)目投資效益之間的關(guān)系，未能制定科學(xué)合理的公路發(fā)展規(guī)劃，希望較快發(fā)展公路，但又不愿承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，把責(zé)任和負(fù)擔(dān)推向社會(huì)，將“適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路”的原則改為主要依靠這項(xiàng)政策發(fā)展公路，違背了“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策的初衷。而且一些地方在收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)管理上，過(guò)于注重自身利益，導(dǎo)致違規(guī)設(shè)站收費(fèi)、隨意延長(zhǎng)收費(fèi)期限、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓不合理等問(wèn)題屢禁不止。
此外，法律法規(guī)不完善的問(wèn)題也比較突出。與《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》配套的法律法規(guī)至今尚未出臺(tái)，致使該條例頒布前已建成的收費(fèi)公路收費(fèi)站設(shè)置過(guò)多過(guò)密、收費(fèi)期限過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題一直未能有效解決。如四川省非封閉式收費(fèi)公路上的284個(gè)收費(fèi)站中，有131個(gè)間距不合規(guī)，其中10個(gè)收費(fèi)站與其他站相距不到10公里。至2005年底，廣東省經(jīng)營(yíng)性公路批準(zhǔn)的收費(fèi)期限大于30年的有28個(gè)，最長(zhǎng)的為55年。
三、審計(jì)建議
2020年以前，我國(guó)還將建設(shè)大量高等級(jí)公路。在繼續(xù)實(shí)施“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策的過(guò)程中，盡快完善相關(guān)法規(guī)、規(guī)范管理，保證政策目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)，是亟待解決的問(wèn)題。為此，審計(jì)署建議：交通部和各級(jí)地方政府要堅(jiān)持國(guó)家關(guān)于公路建設(shè)以“非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路”的原則，控制收費(fèi)公路規(guī)模，加大政府對(duì)公路建設(shè)的投入，降低社會(huì)運(yùn)營(yíng)成本，體現(xiàn)政府責(zé)任；各級(jí)地方政府和交通部門(mén)應(yīng)認(rèn)真貫徹科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)刎?cái)力狀況、土地資源、償債能力、社會(huì)負(fù)擔(dān)和未來(lái)需求等，科學(xué)規(guī)劃收費(fèi)公路的建設(shè)，節(jié)約土地資源；完善收費(fèi)公路相關(guān)法律、法規(guī)和制度，規(guī)范收費(fèi)公路的投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理和權(quán)益轉(zhuǎn)讓等行為；地方各級(jí)政府要從維護(hù)群眾利益和促進(jìn)和諧社會(huì)發(fā)展的要求出發(fā)，降低公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減少收費(fèi)站點(diǎn)，調(diào)整不合理的收費(fèi)期限，切實(shí)規(guī)范政府還貸公路轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性公路的行為；嚴(yán)格收費(fèi)公路的運(yùn)營(yíng)管理，定期公開(kāi)通行費(fèi)收支和運(yùn)營(yíng)情況，接受群眾監(jiān)督。
四、審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況
對(duì)審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，審計(jì)署已向有關(guān)?。ㄊ校┨岢隽艘蠹m正和整改的意見(jiàn)；依法向司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)移送違法違紀(jì)案件15起，已有34人被依法追究刑事責(zé)任或受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。
交通部和有關(guān)地方政府及交通主管部門(mén)高度重視審計(jì)查出的問(wèn)題，認(rèn)真督促整改，多數(shù)違法違規(guī)問(wèn)題已得到糾正。交通部黨組召開(kāi)了10多個(gè)專(zhuān)題會(huì)議，交通部召開(kāi)了全國(guó)規(guī)范收費(fèi)公路管理工作座談會(huì)，研究和部署審計(jì)整改工作；明確要求各地堅(jiān)持“非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路”的原則，從嚴(yán)控制收費(fèi)公路數(shù)量，加強(qiáng)收費(fèi)公路用地管理和債務(wù)監(jiān)測(cè)；已出臺(tái)《進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路管理工作的通知》等3項(xiàng)法規(guī)和制度，對(duì)公路收費(fèi)權(quán)審批、收費(fèi)站點(diǎn)設(shè)置等作出了更加明確的規(guī)定，暫停了政府還貸公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓工作。同時(shí)還將制定《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》、《關(guān)于逐步撤并二級(jí)公路收費(fèi)站點(diǎn)的工作方案》等8項(xiàng)規(guī)章制度。同時(shí)，交通部組織在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)“特權(quán)車(chē)”、“人情車(chē)”問(wèn)題進(jìn)行集中清理、整頓。
各有關(guān)?。ㄊ校┱饕I(lǐng)導(dǎo)針對(duì)審計(jì)查出的收費(fèi)公路存在的問(wèn)題多次作出重要批示，并及時(shí)組織發(fā)展改革、交通、建設(shè)、物價(jià)和財(cái)政等部門(mén)研究制定整改措施：
（一）控制收費(fèi)公路數(shù)量，加大政府對(duì)公路建設(shè)的投入。多數(shù)地方政府明確表示將控制收費(fèi)公路數(shù)量，研究改革收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理體制，加大公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投資力度，彰顯政府責(zé)任。北京市政府決定在今明兩年共投入82億元作為新建高速公路項(xiàng)目資本金，并保證達(dá)到國(guó)家規(guī)定的項(xiàng)目資本金比例。
（二）積極整改違規(guī)設(shè)站等問(wèn)題。江蘇、河南、湖北、山西、山東等省已廢止了“通行費(fèi)超收分成管理辦法”、“通行費(fèi)收入用于公路新建項(xiàng)目資本金”等規(guī)定。重慶、浙江、山西、四川、河北、廣東、云南、吉林、黑龍江、河南、遼寧、陜西、安徽等省（市）政府積極研究收費(fèi)站點(diǎn)撤并方案，已停止和即將停止收費(fèi)站點(diǎn)共100多個(gè)。江蘇、安徽、重慶、河北、吉林、陜西、河南、湖北、山西、山東等?。ㄊ校┱诜e極追回被截留挪用的車(chē)輛通行費(fèi)，并追究有關(guān)人員責(zé)任。河南、云南、浙江等省表示將重新研究核定“收費(fèi)公路收費(fèi)期限”，2007年內(nèi)調(diào)整完畢。安徽等省已停止提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)征收農(nóng)村公路建設(shè)資金的作法。
北京、江蘇、浙江、吉林、河北、河南、山東、安徽、重慶、云南、黑龍江等省市正在抓緊補(bǔ)辦公路項(xiàng)目土地征用手續(xù)，已有30多萬(wàn)畝土地補(bǔ)辦完畢。
（三）完善相關(guān)制度，規(guī)范收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓。安徽、浙江省政府出臺(tái)文件，規(guī)范公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批等，健全經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理體制。黑龍江、湖北、山東、四川、陜西等省正按照審計(jì)意見(jiàn)，將違規(guī)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性公路的政府還貸公路，進(jìn)行屬性復(fù)位；將違規(guī)轉(zhuǎn)讓的收費(fèi)公路予以收回，恢復(fù)由政府經(jīng)營(yíng)管理。北京市政府表示今后將嚴(yán)格控制公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)辉倥鷾?zhǔn)收費(fèi)公路資產(chǎn)上市。
（四）繼續(xù)清理“特權(quán)車(chē)”、“人情車(chē)”問(wèn)題，加強(qiáng)收費(fèi)公路管理。據(jù)交通部統(tǒng)計(jì)，各地已廢止公路通行各類(lèi)“免費(fèi)卡”、“減繳證”等24萬(wàn)張，糾正各類(lèi)違規(guī)減免通行費(fèi)900萬(wàn)車(chē)次，2007年又將‘特權(quán)車(chē)’、“人情車(chē)”納入糾風(fēng)的主要內(nèi)容繼續(xù)清理。河南、云南、河北、陜西、山西、湖北、山東、安徽、黑龍江等省出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，將“政府還貸收費(fèi)公路服務(wù)區(qū)收入、廣告收入等”納入核算范圍并上繳財(cái)政用于還貸，加強(qiáng)“公路經(jīng)營(yíng)及轉(zhuǎn)讓國(guó)有收益管理”等。湖北、山西、安徽、廣東、吉林、河南等省均在按要求改革公路收費(fèi)機(jī)構(gòu)和精簡(jiǎn)收費(fèi)管理人員，規(guī)范收費(fèi)管理人員的經(jīng)費(fèi)支出。
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