2007年第3號(hào)：“天然林資源保護(hù)工程資金審計(jì)結(jié)果”（07-5-16）
天然林資源保護(hù)工程資金審計(jì)結(jié)果
（二○○七年五月十六日公告）
根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)署于2006年下半年對(duì)云南、四川、甘肅、山西、河南、內(nèi)蒙古、吉林和黑龍江（含大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司）8?。▍^(qū)）及其所屬的33個(gè)縣、森林經(jīng)營(yíng)局、林業(yè)局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)縣、局）2004至2006年6月國(guó)家和地方投入的天然林資源保護(hù)工程（以下簡(jiǎn)稱(chēng)天保工程）資金進(jìn)行了審計(jì)，對(duì)部分工程實(shí)施以來(lái)的效果等情況進(jìn)行了調(diào)查。
一、基本情況和審計(jì)總體評(píng)價(jià)
國(guó)務(wù)院2000年批復(fù)的長(zhǎng)江上游、黃河上中游地區(qū)和東北、內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)天保工程實(shí)施方案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》），確定從2000至2010年在17個(gè)?。▍^(qū)、市）實(shí)施天保工程，規(guī)劃投資962億元。這次審計(jì)的8?。▍^(qū)）2004至2006年天保工程計(jì)劃投資159.7億元；截至2006年6月，實(shí)際到位資金143.4億元，為計(jì)劃的89.8％，其中中央資金全部到位，地方配套資金到位42.7％。此次審計(jì)資金總額為49.3億元，占8?。▍^(qū)）實(shí)際到位資金的34.4％。
審計(jì)結(jié)果表明，按照《實(shí)施方案》，國(guó)家林業(yè)局在實(shí)施天保工程中發(fā)揮了組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督作用，8?。▍^(qū)）人民政府在加強(qiáng)工程資金管理、加快生態(tài)公益林建設(shè)、落實(shí)森林資源管護(hù)責(zé)任、做好森工企業(yè)富余職工分流安置工作等方面積極組織開(kāi)展工作，天保工程建設(shè)總體進(jìn)展順利。
（一）落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)管理，資金使用逐步規(guī)范。國(guó)家林業(yè)局認(rèn)真組織落實(shí)《實(shí)施方案》中關(guān)于工程實(shí)施的目標(biāo)、任務(wù)、資金、責(zé)任“四到省”的要求，明確了省級(jí)政府對(duì)工程實(shí)施負(fù)全責(zé)。8?。▍^(qū)）人民政府按照“四到省”的要求，將目標(biāo)和任務(wù)層層分解，并逐步建立資金管理內(nèi)控制度及資金安全責(zé)任追究等制度。重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)大多成立了會(huì)計(jì)核算中心，集中核算天保工程資金。國(guó)家林業(yè)局每年組織對(duì)天保工程資金管理和項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行核查，8?。▍^(qū)）開(kāi)展了自查，使天保工程資金撥付、管理和使用逐步規(guī)范。
（二）公益林建設(shè)任務(wù)和森林資源管護(hù)責(zé)任基本得到落實(shí)。一是按計(jì)劃完成了公益林建設(shè)任務(wù)。2000至2006年，長(zhǎng)江上游、黃河上中游地區(qū)的云南、四川、甘肅、山西、河南和內(nèi)蒙古等6個(gè)?。▍^(qū)）共完成公益林建設(shè)任務(wù)6997萬(wàn)畝，為計(jì)劃數(shù)的101％；造林質(zhì)量基本符合國(guó)家驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。二是按《實(shí)施方案》要求落實(shí)了森林管護(hù)責(zé)任。審計(jì)調(diào)查的33個(gè)縣、局均采取了近山區(qū)家庭管護(hù)承包經(jīng)營(yíng)、遠(yuǎn)山區(qū)封山育林等措施。截至2005年底，簽訂管護(hù)合同的森林管護(hù)面積為1.43億畝，為《實(shí)施方案》要求的105％。
（三）森林采伐限額指標(biāo)得到有效控制，基本實(shí)現(xiàn)天保工程木材產(chǎn)量調(diào)減的目標(biāo)?！笆濉逼陂g，國(guó)家林業(yè)局嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院批復(fù)的年度森林采伐限額指標(biāo)給各地下達(dá)木材生產(chǎn)計(jì)劃指標(biāo)（為采伐限額指標(biāo)的75.8％）。按照《實(shí)施方案》確定的目標(biāo)，從2000年起，長(zhǎng)江上游和黃河上中游地區(qū)內(nèi)的5?。▍^(qū)）全面停止了對(duì)天然林的商品性采伐；東北、內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)逐步調(diào)減木材產(chǎn)量，到2003年嚴(yán)格執(zhí)行了木材減產(chǎn)計(jì)劃，2005年木材產(chǎn)量比1997年調(diào)減了39.5％，基本實(shí)現(xiàn)調(diào)減40％的目標(biāo)。
（四）森工企業(yè)富余職工安置任務(wù)總體完成。根據(jù)《實(shí)施方案》要求，8?。▍^(qū)）共有61.2萬(wàn)森工企業(yè)富余職工列入分流安置計(jì)劃。至2006年6月，已分流安置69.5萬(wàn)人，為計(jì)劃的113％。其中一次性安置30.3萬(wàn)人，為計(jì)劃數(shù)的106％；轉(zhuǎn)向森林資源管護(hù)、營(yíng)造林和其他方式安置39.2萬(wàn)人，為計(jì)劃數(shù)的120％。
審計(jì)發(fā)現(xiàn)，由于《實(shí)施方案》編制時(shí)間緊，工程實(shí)施跨度期長(zhǎng)等原因，在工程資金使用效益、促進(jìn)森工企業(yè)發(fā)展和職工收入水平提高、確保森林資源安全等方面，還存在一些需要糾正和改進(jìn)的問(wèn)題。
二、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題及建議
（一）天保工程部分資金使用違規(guī)和效益不高。
一是違規(guī)使用天保工程資金1.3億元，占審計(jì)資金總額49.3億元的2.7％。其中一些部門(mén)和單位挪用8007萬(wàn)元，虛報(bào)冒領(lǐng)2249萬(wàn)元，滯留未撥2978萬(wàn)元，超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等280萬(wàn)元。如甘肅省迭部林業(yè)局虛報(bào)冒領(lǐng)森工企業(yè)富余人員一次性安置補(bǔ)助資金2128.4萬(wàn)元，主要用于借給下屬公司和林場(chǎng)搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)及企業(yè)經(jīng)營(yíng)等支出。云南省香格里拉縣（國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣之一）計(jì)劃建設(shè)49塊天保工程宣傳碑（牌），每塊投資0.27萬(wàn)元，總投資12.3萬(wàn)元。在實(shí)際建設(shè)中搞鋪張浪費(fèi)，建成的9塊宣傳碑（牌），平均每塊碑（牌）支出11.84萬(wàn)元，共投資106.6萬(wàn)元。
二是森工企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央財(cái)政補(bǔ)助資金結(jié)余較多。天保工程實(shí)施以來(lái)，中央財(cái)政每年給予森工企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助，一直是按照《實(shí)施方案》確定的1997年在職職工繳費(fèi)人數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)“固定不變”撥付的。但森工企業(yè)分流安置富余職工后，在職職工人數(shù)大幅減少，造成森工企業(yè)取得的中央財(cái)政這項(xiàng)補(bǔ)助資金使用不完，結(jié)余較多。審計(jì)抽查云南、四川、甘肅、山西和黑龍江5省的有關(guān)部門(mén)和單位共結(jié)余這項(xiàng)資金2.4億元，占同期中央財(cái)政撥付給的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助資金的33.4％。
（二）森工企業(yè)負(fù)擔(dān)重。
一是東北、內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森工企業(yè)實(shí)施天保工程以來(lái)，上繳給上級(jí)管理部門(mén)的管理費(fèi)和利潤(rùn)逐年增加，這樣做雖不違反規(guī)定，但使企業(yè)負(fù)擔(dān)逐年加重，在一定程度上抵消了國(guó)家天保工程補(bǔ)助資金發(fā)揮的作用。大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司等5家森工集團(tuán)公司2000至2005年得到中央財(cái)政補(bǔ)助資金213.8億元，用于其下屬森工企業(yè)森林管護(hù)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等支出，但同時(shí)5家森工集團(tuán)公司又要求下屬森工企業(yè)逐年增加上繳的管理費(fèi)和利潤(rùn)，2005年上繳額為2000年的1.5倍，6年共計(jì)26.9億元。
二是國(guó)家對(duì)天保工程區(qū)森工企業(yè)免除債務(wù)的政策未能全面落實(shí)。2005年6月，國(guó)家下達(dá)給8?。▍^(qū)）天保工程區(qū)第一批森工企業(yè)金融機(jī)構(gòu)（包括銀行和金融資產(chǎn)管理公司）債務(wù)免除額共78.5億元。至2006年11月，尚有49.1億元未予免除。在這49.1億元中，有34.9億元（占71％）應(yīng)由有關(guān)金融資產(chǎn)管理公司予以免除，但由于對(duì)金融資產(chǎn)管理公司處置這部分債務(wù)所發(fā)生的損失如何補(bǔ)償沒(méi)有明確政策規(guī)定，導(dǎo)致這部分債務(wù)未能免除。
（三）天保工程區(qū)存在影響森林資源安全的問(wèn)題。
一是濫伐盜伐林木。據(jù)28個(gè)縣、局提供的資料，2004年濫伐盜伐林木1882立方米，2005年為4146立方米，上升120.2％。2003至2004年，河南省洛陽(yáng)市公路管理局未經(jīng)許可在天保工程區(qū)內(nèi)占用林地71畝建設(shè)公路，擅自砍伐林木281立方米。2005年，黑龍江省呼瑪縣興安礦業(yè)有限責(zé)任公司在未取得采礦權(quán)的情況下，在天保工程區(qū)內(nèi)開(kāi)采鐵礦，違法占用林地89畝，毀壞林木35立方米。
二是森林后備資源受到威脅。如2005年，龍江森工集團(tuán)按照天保工程定產(chǎn)執(zhí)行的采伐量中，有70％是屬于森林后備資源的近熟林和中齡林。主要原因是應(yīng)作為木材生產(chǎn)主要資源的成熟林和過(guò)熟林的蓄積量（不包括禁伐區(qū)的）僅占其森林總蓄積量的4.3％。又如黑龍江省大興安嶺林區(qū)2005年森林蓄積量與天保工程實(shí)施前的1997年相比，成熟林和過(guò)熟林蓄積量減少了41％。這表明符合木材生產(chǎn)要求的主要資源在不斷減少。
針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，審計(jì)署已依法出具審計(jì)報(bào)告，并下達(dá)審計(jì)決定書(shū)。同時(shí)提出如下建議：
第一，調(diào)整《實(shí)施方案》有關(guān)內(nèi)容。天保工程實(shí)施6年多來(lái)，森工企業(yè)職工人數(shù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納標(biāo)準(zhǔn)、物價(jià)水平以及森林資源狀況等，與天保工程實(shí)施初期相比已經(jīng)發(fā)生較大變化。《實(shí)施方案》確定的有關(guān)政策已不符合或不完全符合現(xiàn)實(shí)情況。國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)從實(shí)際出發(fā)調(diào)整《實(shí)施方案》有關(guān)內(nèi)容。一是根據(jù)森工企業(yè)職工人數(shù)、工資和物價(jià)水平等變化情況，動(dòng)態(tài)安排基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等財(cái)政補(bǔ)助資金額，以提高資金使用效益。二是進(jìn)一步合理調(diào)減東北、內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的木材產(chǎn)量，以促進(jìn)森林后備資源的恢復(fù)與增長(zhǎng)。三是重視并研究解決地方配套資金不到位的問(wèn)題，以更好保證天保工程建設(shè)資金的需要。
第二，減輕森工企業(yè)負(fù)擔(dān)。目前森工企業(yè)的負(fù)擔(dān)既包括歷史遺留的債務(wù)負(fù)擔(dān)，也含有森工企業(yè)政企合一和企業(yè)辦社會(huì)的管理體制所帶來(lái)的負(fù)擔(dān)。為解決森工企業(yè)負(fù)擔(dān)重問(wèn)題，一是國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快協(xié)調(diào)和全面落實(shí)債務(wù)免除，二是林業(yè)主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)以及天保工程區(qū)各級(jí)政府應(yīng)按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》要求，加快推進(jìn)國(guó)有森工企業(yè)改革，進(jìn)一步完善其法人治理結(jié)構(gòu)。
第三，強(qiáng)化監(jiān)督管理。林業(yè)主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)以及天保工程區(qū)各級(jí)政府應(yīng)切實(shí)糾正或督促糾正在審計(jì)、核查和自查中發(fā)現(xiàn)的擠占挪用等違規(guī)使用天保工程資金的問(wèn)題，不斷完善天保工程資金監(jiān)督管理制度，加大對(duì)濫伐盜伐森林資源行為的打擊力度。
三、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況
國(guó)家林業(yè)局和8?。▍^(qū)）人民政府對(duì)審計(jì)查出的問(wèn)題十分重視。國(guó)家林業(yè)局提出重點(diǎn)做好7項(xiàng)工作：一是召開(kāi)天保工程審計(jì)問(wèn)題整改工作電視電話(huà)會(huì)議，要求各地有針對(duì)性地制訂落實(shí)整改措施，同時(shí)部署開(kāi)展天保工程實(shí)施情況大檢查。二是進(jìn)一步完善工程建設(shè)的規(guī)章制度。主要針對(duì)工程實(shí)施中的重點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，建立完善相關(guān)制度與監(jiān)督制約機(jī)制。三是加大對(duì)各地整改工作的督辦力度。派出督導(dǎo)檢查組，對(duì)問(wèn)題較多的省區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)督辦檢查。對(duì)整改工作不力的省區(qū)，將采取通報(bào)批評(píng)、停止撥付工程資金等措施。四是今年上半年對(duì)沒(méi)有納入2006年審計(jì)范圍的部分省區(qū)天保工程資金的使用情況進(jìn)行稽查。五是積極會(huì)同發(fā)展改革委、財(cái)政部做好天保工程實(shí)施方案調(diào)整工作。六是加強(qiáng)各級(jí)管理人員和工程技術(shù)人員的培訓(xùn)，提高政策水平和業(yè)務(wù)能力。七是加強(qiáng)對(duì)森工企業(yè)改革的研究指導(dǎo)，協(xié)調(diào)落實(shí)相關(guān)政策，切實(shí)減輕森工企業(yè)負(fù)擔(dān)，為天保工程建設(shè)和森工企業(yè)改革創(chuàng)造良好條件。截至2007年1月，各地整改工作已初見(jiàn)成效，已整改違規(guī)資金5093萬(wàn)元，占審計(jì)查出違法違規(guī)問(wèn)題總金額的37.7％。其中云南省、黑龍江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)和山西省已全部整改完畢。
附件：審計(jì)的8省（區(qū)）名單
附件
審計(jì)的8?。▍^(qū)）名單
1．云南省（屬于長(zhǎng)江上游地區(qū)）
2．四川?。▽儆陂L(zhǎng)江上游地區(qū)）
3．甘肅?。▽儆邳S河上游地區(qū)）
4．山西省（屬于黃河中游地區(qū)）
5．河南?。▽儆邳S河中游地區(qū)）
6．內(nèi)蒙古自治區(qū)（屬于黃河中游地區(qū)和內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)）
7．吉林?。▽儆跂|北重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)）
8．黑龍江?。ê笈d安嶺林業(yè)集團(tuán)公司。屬于東北重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)）
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