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三峽水利樞紐工程審計結(jié)果
（2007年6月29日公告）
根據(jù)《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，審計署于2006年對長江三峽水利樞紐工程（以下簡稱三峽工程）進(jìn)行了審計，重點審計了建設(shè)資金籌集使用、工程建設(shè)管理、工程造價及綜合效益等情況。現(xiàn)將審計結(jié)果公告如下：
一、三峽工程的基本情況
三峽工程是治理和開發(fā)長江的關(guān)鍵性骨干工程，建成后水庫正常蓄水位175米，總庫容393億立方米，具有防洪、發(fā)電、航運(yùn)等巨大的綜合效益。工程分為大壩、電站、通航建筑物等幾個主要部分。大壩全長2309米，壩頂高程185米。電站設(shè)有左、右兩組共26臺單機(jī)額定容量為70萬千瓦的大型水輪發(fā)電機(jī)組。通航建筑物包括雙線五級船閘和垂直升船機(jī)，分別可通過萬噸級船隊和3000噸級客貨輪。2003年和2005年，國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會（以下簡稱國務(wù)院三峽建委）又先后批準(zhǔn)建設(shè)電源電站和右岸地下電站，三峽工程總裝機(jī)容量達(dá)到2250萬千瓦，年發(fā)電量約880億千瓦時，主要供應(yīng)華中和華東地區(qū)。
1992年4月，七屆全國人大五次會議審議通過《關(guān)于興建長江三峽工程的決議》。1993年，三峽工程開工，至2009年竣工，總工期為17年。工程建設(shè)分為三個階段：第一階段從1993年至1997年，完成了大江截流。第二階段從1998年至2003年，先后建成主壩、左岸電站和永久船閘，按期實現(xiàn)水庫初期蓄水、首批6臺機(jī)組發(fā)電和通航三大目標(biāo)。第三階段從2004年至2009年，以實現(xiàn)工程基本完工和全面運(yùn)營為標(biāo)志。2006年，大壩全線達(dá)到185米設(shè)計高程，水庫蓄水至156米水位目標(biāo)。
截至2005年底，中國長江三峽工程開發(fā)總公司（以下簡稱三峽總公司）累計籌集建設(shè)資金1220.31億元（含移民工程），包括：國家撥入資本金623.22億元，占51%，其中三峽工程建設(shè)基金（以下簡稱三峽基金）621.38億元；債務(wù)性資金413.97億元（主要是國家開發(fā)銀行貸款和三峽企業(yè)債券）；發(fā)電及出售機(jī)組收入等183.12億元。三峽工程累計完成動態(tài)投資642億元（不含移民工程），完成靜態(tài)投資425.85億元，占靜態(tài)總投資500.9億元的85％。
黨中央、國務(wù)院高度重視三峽工程建設(shè)。1993年，國務(wù)院組建三峽建委，負(fù)責(zé)工程建設(shè)過程中重大問題的決策，并每年派出質(zhì)量檢查專家組和稽察組，對工程質(zhì)量、進(jìn)度、安全和資金使用情況進(jìn)行檢查。國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會辦公室（以下簡稱國務(wù)院三峽辦）負(fù)責(zé)其日常工作。三峽總公司作為項目法人，全面負(fù)責(zé)三峽工程建設(shè)的組織實施和建設(shè)資金的籌集、使用、償還以及工程建成后的運(yùn)行管理。
二、審計評價意見
審計結(jié)果表明，三峽總公司和各主要參建單位認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策和部署，克服工程建設(shè)周期長、任務(wù)重、技術(shù)復(fù)雜等帶來的各種困難，逐步建立健全各項內(nèi)控制度，加強(qiáng)工程建設(shè)管理，不斷探索創(chuàng)新，保證了工程建設(shè)的順利進(jìn)行。工程質(zhì)量總體優(yōu)良，工程建設(shè)總體進(jìn)度有所提前，投資控制和建設(shè)資金管理使用情況較好，施工區(qū)環(huán)境保護(hù)措施基本落實，初步發(fā)揮的防洪、發(fā)電、航運(yùn)等綜合效益好于預(yù)期，初步設(shè)計報告確定的2009年工程基本完工和全面運(yùn)營的目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)。
（一）投資控制比較有效。
經(jīng)測算，至2009年三峽工程基本竣工（除右岸地下電站和垂直升船機(jī)外），尚需投資約140億元，靜態(tài)總投資可控制在概算確定的500.9億元內(nèi)，預(yù)計動態(tài)總投資為780多億元，比1994年預(yù)測總投資減少350多億元。主要原因：一是建設(shè)期間國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境較好，價差和利息支出比預(yù)期要減少300多億元；二是國務(wù)院三峽建委和三峽總公司兩個層次的投資控制機(jī)制比較有效，“靜態(tài)控制、動態(tài)管理”的模式比較成功，對因物價、匯率變動而引起的投資增加實行逐年核定，累計實現(xiàn)投資結(jié)余14.2億元。
（二）建設(shè)資金管理使用情況總體較好。
建設(shè)資金管理內(nèi)控制度比較健全，會計核算和財務(wù)管理比較規(guī)范，未發(fā)現(xiàn)挪用和嚴(yán)重侵占建設(shè)資金的問題，三峽工程建設(shè)基金做到了?？顚Ｓ?。三峽工程與金沙江下游開發(fā)項目實行獨(dú)立核算，避免了相互擠占。
（三）工程建設(shè)管理不斷加強(qiáng)并逐步規(guī)范。
一是二、三期工程較好地執(zhí)行了招投標(biāo)制度，機(jī)電設(shè)備招標(biāo)工作取得顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。抽查516個建筑安裝合同，金額344.97億元，招標(biāo)合同（含公開招標(biāo)和符合規(guī)定的邀請招標(biāo)）占應(yīng)招標(biāo)合同的65%，金額占92.3%。在一、二、三期工程中，招標(biāo)金額比率分別為71%、95.5%和88.2%。在左岸電站機(jī)組國際招標(biāo)中，三峽總公司采取根據(jù)技術(shù)轉(zhuǎn)讓情況支付轉(zhuǎn)讓費(fèi)等方式，使哈爾濱電機(jī)廠和東方電機(jī)廠在較短時間內(nèi)掌握了大型水電機(jī)組設(shè)計與制造的核心技術(shù)和關(guān)鍵工藝，提升了我國水電行業(yè)整體技術(shù)水平和國際競爭力。在右岸電站12臺機(jī)組招標(biāo)中，這兩家企業(yè)憑借自主創(chuàng)新形成的競爭能力，各承擔(dān)了4臺（套）水輪發(fā)電機(jī)組的設(shè)計制造任務(wù)。與進(jìn)口機(jī)組相比（不含技術(shù)轉(zhuǎn)讓費(fèi)、進(jìn)口關(guān)稅和增值稅），8臺國產(chǎn)機(jī)組共節(jié)省投資3.56億元。
二是對主要物資材料采購和質(zhì)量管理比較嚴(yán)格。抽查40%的鋼材、水泥等6種主要物資材料結(jié)果表明，三峽總公司通過采取業(yè)主供應(yīng)制和較完整的質(zhì)量檢測制度，保證了物資材料供應(yīng)的進(jìn)度和質(zhì)量，降低了采購成本，購進(jìn)的物資材料質(zhì)量總體較好。
（四）工程建設(shè)總體進(jìn)度有所提前。
與初步設(shè)計報告規(guī)定的工期比較，2005年，左岸電站14臺機(jī)組提前一年投入運(yùn)營；2006年5月，右岸大壩提前半年澆筑到185米設(shè)計高程，大壩全線貫通；同年10月，提前一年蓄水至156米水位目標(biāo)。除垂直升船機(jī)（因主體設(shè)計方案改變，推遲建成）和右岸地下電站（新增項目）外，右岸電站、電源電站、永久船閘完建和泄洪壩段導(dǎo)流底孔封堵等在建工程，都將在2009年前按期或提前建成運(yùn)營。
（五）工程質(zhì)量總體優(yōu)良。
在滿足國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求基礎(chǔ)上，三峽總公司制定了110多個質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)鍵部位、關(guān)鍵工序的施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，部分標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到或超過了國際水平，有14項技術(shù)獲國家科技進(jìn)步一、二等獎。經(jīng)國務(wù)院質(zhì)量檢查專家組評定，審計的11個主要單項工程質(zhì)量全部合格，平均優(yōu)良率達(dá)到87%。其中，一、二、三期單元工程優(yōu)良率分別為79.2%、80.7%和92.3%。
（六）施工區(qū)環(huán)境保護(hù)措施基本落實。
施工區(qū)環(huán)境質(zhì)量得到較好控制，目前施工區(qū)段的長江干流水質(zhì)保持在Ⅱ-Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，生活水廠的水源水質(zhì)符合飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)；大氣環(huán)境質(zhì)量較好；治理水土流失取得一定成效，已投入5.6億元，完成和正在實施的綠化面積約140萬平方米，綠化道路34.7公里。
（七）初步發(fā)揮的綜合效益達(dá)到或超過預(yù)期目標(biāo)。
一是防洪效益初步顯現(xiàn)。2003至2005年圍堰發(fā)電期間，出現(xiàn)過一次流量大于每秒5萬立方米的洪水。在該次洪水調(diào)度中，經(jīng)國家防汛總指揮部批準(zhǔn)，三峽水庫水位上升至136.43米，蓄洪量為5億立方米，確保了機(jī)組安全發(fā)電，也減輕了下游的防洪壓力。2006年6月大壩全線擋水后，三峽工程提前兩年發(fā)揮部分防洪效益。工程竣工后，三峽水庫可為長江中下游提供221.5億立方米的防洪庫容，可將荊江河段的防洪標(biāo)準(zhǔn)由原來約十年一遇提高到百年一遇。遇到特大洪水時，配合運(yùn)用荊江地區(qū)的蓄滯洪區(qū)分洪，可有效防止荊州河段發(fā)生干堤潰決的毀滅性災(zāi)害，為武漢等沿江重要城市的防洪保安提供保障。
二是提前一年發(fā)電，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益，對緩解華東、華中地區(qū)用電緊張狀況發(fā)揮了重要作用。左岸電站14臺機(jī)組提前一年投產(chǎn)發(fā)電，至2006年6月底，已累計發(fā)電1181.62億度，實現(xiàn)收入297.53億元，比初步設(shè)計方案分別增加379億度和79.47億元。大部分發(fā)電收入用于了三峽工程建設(shè)。
三是航運(yùn)效益好于預(yù)期。2003年6月蓄水通航后，長江上游實現(xiàn)了萬噸級船隊通航，促進(jìn)了運(yùn)量的大幅度增長，降低了水運(yùn)成本。2004年、2005年通過船閘的貨物運(yùn)量分別為4308萬噸和4394萬噸，比蓄水前增長了4倍多，接近初步設(shè)計報告預(yù)測的2030年5000萬噸的水平。工程運(yùn)行3年來，通過在枯水季節(jié)調(diào)節(jié)水庫下泄流量，較好地解決了長江中游局部河段通航水深不足的問題。
此次審計也發(fā)現(xiàn)，一些中小合同項目沒有嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制度，部分單項工程監(jiān)理工作比較薄弱，主要設(shè)備材料采購內(nèi)控制度存在薄弱環(huán)節(jié)，質(zhì)量事故責(zé)任追究制度未完全落實等。
三、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題及建議
（一）一些中小合同項目沒有嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制度，部分單項工程被違規(guī)轉(zhuǎn)分包。
一是左岸電站、右岸電站、地下電站、電源電站48個中小合同（大部分合同金額在1000萬元以下）中，有21個未招標(biāo)，金額3.13億元，占應(yīng)招標(biāo)金額的51%。
二是少數(shù)施工單位違規(guī)轉(zhuǎn)分包，收取管理費(fèi)5345萬元。抽查永久船閘（二期）、左岸電站、右岸電站、地下電站部分工程，合同金額53.01億元，查出施工單位違規(guī)轉(zhuǎn)分包8.65億元，占16.3%；收取管理費(fèi)5345萬元，占違規(guī)轉(zhuǎn)分包金額的6.2%。如2005年1月，三峽總公司將合同金額4953萬元的左岸電站裝飾工程發(fā)包給不具有裝飾工程施工資質(zhì)的宜昌三峽工程建設(shè)三七八聯(lián)營總公司，該公司收取10％管理費(fèi)后，將全部工程分包給湖南省第四工程公司等3家施工單位。宜昌安聯(lián)水利水電有限責(zé)任公司在永久船閘二期部分主體工程建設(shè)中，將6.8億元的工程分包給18家單位，占結(jié)算金額的27%，收取管理費(fèi)3907萬元。
（二）部分單項工程監(jiān)理工作比較薄弱。
一是現(xiàn)場監(jiān)理人員持證上崗率較低。抽查6家監(jiān)理單位1448名監(jiān)理人員，其中740人沒有監(jiān)理資質(zhì)，占51%。如負(fù)責(zé)主體工程監(jiān)理業(yè)務(wù)的長江三峽技術(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司（三峽總公司控股，以下簡稱三峽發(fā)展公司）廠壩監(jiān)理部平均在崗人數(shù)為150人，僅有23人具有監(jiān)理資質(zhì)，5名總監(jiān)和副總監(jiān)中，只有3人具有總監(jiān)資格。
二是少數(shù)監(jiān)理單位未認(rèn)真履行職責(zé)。中南勘測設(shè)計研究院、三峽發(fā)展公司等監(jiān)理單位在永久船閘和右岸大壩工程監(jiān)理中，存在未嚴(yán)格檢查工程質(zhì)量和工程量變更，以及監(jiān)理記錄不規(guī)范等問題。
三是三峽總公司未經(jīng)招標(biāo)，將監(jiān)理業(yè)務(wù)直接發(fā)包給下屬公司。1998年至2006年4月，三峽總公司與三峽發(fā)展公司簽訂347個監(jiān)理合同，金額3.41億元。除1個合同外，其余346個均未招標(biāo)，占合同金額97%。其中153個合同采取先開展業(yè)務(wù)后補(bǔ)辦協(xié)議的做法。
（三）部分材料長期閑置。
一、二期工程建設(shè)期間購置的4235萬元設(shè)備長期閑置未用，包括2074萬元備品備件，以及價值2161萬元的550只集裝箱。
（四）未嚴(yán)格落實工程質(zhì)量事故責(zé)任追究制度。
經(jīng)國務(wù)院質(zhì)量檢查專家組檢查認(rèn)定，工程開工以來，共出現(xiàn)過左岸大壩混凝土裂縫、左岸電站水輪機(jī)蝸殼導(dǎo)流板撕裂等37項質(zhì)量事故或缺陷，經(jīng)及時處理和驗收后，均滿足設(shè)計要求。上述質(zhì)量事故或缺陷中，除7項是由于結(jié)構(gòu)、自然氣候變化等復(fù)雜因素引起，屬于非責(zé)任主體行為外，其余30項中，有25項沒有明確責(zé)任主體，也未對責(zé)任單位或個人進(jìn)行處理處罰，22項未按規(guī)定形成事故處理報告。
（五）因結(jié)算管理和合同管理不夠嚴(yán)格增加建設(shè)成本4.88億元。
一是抽查11個單項工程186.6億元結(jié)算金額，查出已完工程多結(jié)算1.59億元。包括：因施工單位多計工程量、高套單價等原因，多支付8家施工單位工程款1.17億元；多付3家施工單位物資采購費(fèi)用398萬元；因沒有調(diào)減價格指數(shù)為負(fù)值的機(jī)械費(fèi)和材料費(fèi)價差，多付5家施工單位3777萬元。
二是因勘察失誤等原因造成損失浪費(fèi)540萬元。
三是超出合同約定以獎勵或補(bǔ)償方式多支付施工單位3.24億元。包括：超標(biāo)準(zhǔn)或重復(fù)向施工單位發(fā)放各種獎勵1.96億元；違反合同約定補(bǔ)償超挖超填混凝土費(fèi)用1.28億元。
（六）未經(jīng)批準(zhǔn)將306畝建設(shè)用地用于開發(fā)經(jīng)營，1650畝土地長期閑置。
一是未經(jīng)審批將306畝國家劃撥建設(shè)用地用于開發(fā)經(jīng)營。包括：截流紀(jì)念園用地205畝（實際為收費(fèi)公園），壇子嶺旅游經(jīng)營用地55畝，三峽工程大酒店用地約46畝。
二是1650畝土地長期閑置。1995年，三峽總公司征用大壩右岸雞公嶺及周邊約1650畝土地，初步設(shè)計為建設(shè)輸電線路直流換流站用地，后因設(shè)計變更取消換流站，導(dǎo)致該宗用地閑置至今。
（七）施工區(qū)三分之一水土流失面積尚未治理。
一、二期工程建設(shè)過程中，水土流失較為嚴(yán)重，特別是石料開采造成長江左岸下岸溪入口處嚴(yán)重淤積。據(jù)調(diào)查，施工區(qū)水土流失面積約7平方公里，占征地總面積的44%。經(jīng)過近幾年治理，目前仍有約2.1平方公里流失面積未治理，占水土流失面積的三分之一。
針對審計發(fā)現(xiàn)問題，審計署已依法出具審計報告，并下達(dá)了審計決定書。同時向國務(wù)院三峽辦和三峽總公司建議：
第一，對審計發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)繼續(xù)認(rèn)真進(jìn)行整改，在工程后期建設(shè)和金沙江下游開發(fā)中，應(yīng)進(jìn)一步完善招投標(biāo)、物資采購、監(jiān)理和合同管理等項制度，嚴(yán)格落實質(zhì)量事故責(zé)任追究制度，堵塞漏洞。應(yīng)改進(jìn)工程結(jié)算控制偏松的做法，減少不合理支出，確保建設(shè)資金合理、節(jié)約使用。同時應(yīng)進(jìn)一步加大水土流失治理力度，嚴(yán)格實施三期水土保持方案。
第二，針對此次審計中發(fā)現(xiàn)的價差、獎勵政策執(zhí)行中存在的主要問題，如在每年統(tǒng)一計算價差基礎(chǔ)上，又單獨(dú)批復(fù)價差；施工人員人工單價脫離實際，以及在工程成本中已列支目標(biāo)獎勵情況下，又批準(zhǔn)提取超發(fā)電獎勵基金等，應(yīng)及時研究改進(jìn)和完善的辦法。
第三，在對壩區(qū)工程用地進(jìn)行清查和評估基礎(chǔ)上，抓緊編制壩區(qū)土地總體利用規(guī)劃，并依法辦理變更土地登記。
第四，應(yīng)高度重視對垂直升船機(jī)設(shè)計成果的審查，認(rèn)真聽取專家意見，把好升船機(jī)主體設(shè)計質(zhì)量關(guān)，同時積極協(xié)調(diào)各方加快設(shè)計、機(jī)械制造和建設(shè)進(jìn)度，確保升船機(jī)及早建成和安全可靠運(yùn)行，發(fā)揮應(yīng)有作用。
第五，研究落實2008年三峽總公司總部遷到北京市后的相關(guān)措施，包括：如何履行好樞紐工程建設(shè)、大壩安全運(yùn)營、防洪度汛等重要職能，如何快速、妥善應(yīng)對水污染、地質(zhì)災(zāi)害、泥沙、火災(zāi)等突發(fā)事件，以及防止因重建辦公樓造成國有資產(chǎn)閑置浪費(fèi)等問題，確保工程安全、高效運(yùn)營。
第六，建立良好的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。工程竣工后，為避免多頭領(lǐng)導(dǎo)，由國務(wù)院確定有關(guān)部門牽頭負(fù)責(zé)，三峽工程管理、防洪、電力、航運(yùn)、移民等有關(guān)單位和地方政府共同參與，組成協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，進(jìn)一步處理好防洪、發(fā)電和航運(yùn)三者關(guān)系，堅持將防洪效益放在第一位，同時兼顧發(fā)電效益和航運(yùn)效益，更好地造福于民。
第七，制定《三峽庫區(qū)管理法》，為大壩安全運(yùn)行、庫區(qū)環(huán)境治理、移民后期扶持和航道治理等項工作提供法律保障；適時成立庫區(qū)管理機(jī)構(gòu)，落實經(jīng)費(fèi)來源，會同庫區(qū)地方政府依法開展管理和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)建設(shè)和諧庫區(qū)。
四、審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況
國務(wù)院三峽辦和三峽總公司及相關(guān)單位高度重視此次審計提出的問題和意見，把落實整改與加強(qiáng)內(nèi)控制度有機(jī)結(jié)合起來，已糾正違規(guī)問題金額1.39億元，出臺了17項管理制度和措施,進(jìn)一步強(qiáng)化了工程建設(shè)管理。
一是規(guī)范招標(biāo)行為，加大了公開招標(biāo)的執(zhí)行力度和勞務(wù)分包管理。三峽總公司取消了業(yè)主指令性分包和決標(biāo)時人為切標(biāo)的做法；在新項目招標(biāo)文件和合同條款中，細(xì)化了工程分包條款，規(guī)定了分包隊伍資質(zhì)；同時加強(qiáng)了對施工單位履行合同情況的監(jiān)督檢查，以杜絕違規(guī)轉(zhuǎn)分包。
二是對合同管理中存在的22項問題逐項進(jìn)行了整改。三峽總公司糾正了在建工程預(yù)先結(jié)算、超前結(jié)算問題，規(guī)范了結(jié)算審核程序和計量方法，并在合同中取消了缺乏明確依據(jù)的綜合獎和目標(biāo)獎。
三是查堵了物資采購管理中的漏洞。為防止不合格材料流入三峽工程使用，三峽總公司修訂了物資管理辦法，建立和完善了工程物資材料核銷體系，嚴(yán)格審核承包單位采購的零星材料的質(zhì)量和數(shù)量，并對長期閑置的設(shè)備、配件進(jìn)行了合理處置。
四是完善了監(jiān)理管理機(jī)制。三峽總公司清退了不合格監(jiān)理人員，并規(guī)范了監(jiān)理業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)了對監(jiān)理單位職責(zé)落實情況的監(jiān)督與考核，監(jiān)理人員持證上崗率有較明顯提高。
五是嚴(yán)格執(zhí)行工程質(zhì)量事故責(zé)任追究制度。三峽總公司按照審計意見，認(rèn)真分析和查找了質(zhì)量管理工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，修訂了《三峽工程質(zhì)量管理辦法》和《三峽工程施工質(zhì)量等級評定與經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有關(guān)規(guī)定》，細(xì)化建設(shè)各方質(zhì)量管理的職責(zé)和權(quán)限，明確了工程質(zhì)量管理業(yè)務(wù)工作流程及相關(guān)要求；同時加強(qiáng)了對質(zhì)量問題處理過程的監(jiān)督檢查，使質(zhì)量事故責(zé)任追究制度切實得到落實。
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