把握總體 突出重點(diǎn) 全面客觀地反映預(yù)算執(zhí)行情況——解讀2006年中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告
預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，是國(guó)家審計(jì)的永恒主題。從1996年起，審計(jì)署受國(guó)務(wù)院委托每年都向全國(guó)人大提交關(guān)于中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。作為審計(jì)成果的集中反映的審計(jì)工作報(bào)告，已經(jīng)成為政府加強(qiáng)宏觀管理的重要依據(jù)，成為人大監(jiān)督財(cái)政收支的重要工具，成為社會(huì)了解政府預(yù)算執(zhí)行及其審計(jì)情況的重要窗口。與去年相比，今年的審計(jì)工作報(bào)告在內(nèi)容、體例、角度上都有所不同，體現(xiàn)了審計(jì)工作的進(jìn)一步深化和發(fā)展。從內(nèi)容上看，在重點(diǎn)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況的同時(shí)，還報(bào)告了對(duì)3家股份制銀行資產(chǎn)負(fù)債損益情況、8戶中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況和5戶中央企業(yè)效益情況等其他財(cái)政收支的審計(jì)情況，體現(xiàn)出了報(bào)告內(nèi)容的完整性；從體例上看，報(bào)告分7個(gè)部分，每個(gè)部分都從總體評(píng)價(jià)、發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、審計(jì)處理意見(jiàn)和被審計(jì)單位的整改情況這四個(gè)方面作了介紹，體現(xiàn)出了被審計(jì)事項(xiàng)的全面性；從反映問(wèn)題的角度上看，牢牢把握預(yù)算執(zhí)行這一主線，注重從完善體制機(jī)制、促進(jìn)規(guī)范管理的角度，揭示審計(jì)發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性的突出問(wèn)題，實(shí)事求是地分析問(wèn)題產(chǎn)生的主客觀原因，有針對(duì)性地提出意見(jiàn)和建議。
一是注重把握總體情況，反映帶有普遍性和傾向性的問(wèn)題。“把握總體，突出重點(diǎn)”是近些年來(lái)審計(jì)工作以至審計(jì)工作報(bào)告中一以貫之的原則。今年報(bào)告的開(kāi)篇概括了審計(jì)工作的主旨，即“堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，加強(qiáng)了對(duì)涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控和社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的重要資金和項(xiàng)目的審計(jì)，注意把握總體情況，揭露突出問(wèn)題，從體制機(jī)制上分析原因，提出建議，促進(jìn)規(guī)范管理”。通篇來(lái)看，“把握總體”突出體現(xiàn)在：在反映審計(jì)情況時(shí)，注意首先用較多的篇幅、較為全面地表述基本概況，以便于完整反映中央預(yù)算執(zhí)行及每項(xiàng)資金管理使用的全貌；在揭示問(wèn)題時(shí)，注意把審計(jì)事項(xiàng)和發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題放在整個(gè)中央預(yù)算執(zhí)行的大背景下進(jìn)行考察和審視，揭示普遍性、傾向性的問(wèn)題，以便實(shí)事求是、客觀地做出分析和評(píng)價(jià)。如對(duì)56個(gè)中央部門的預(yù)算執(zhí)行情況，報(bào)告沒(méi)有把濃墨重筆放在個(gè)別案例上，而是著重反映了部門及所屬單位存在的一些共性問(wèn)題，包括多報(bào)多領(lǐng)財(cái)政資金、擠占挪用專項(xiàng)資金、轉(zhuǎn)移財(cái)政資金及違規(guī)收費(fèi)等，特別指明了56個(gè)部門中有多少個(gè)部門單位存在這些問(wèn)題，而且分別對(duì)存在問(wèn)題相對(duì)突出的兩三個(gè)部門點(diǎn)了名。這樣從總體上集中反映問(wèn)題，有利于引起重視，促進(jìn)更好地研究和解決這些共性問(wèn)題，提高中央預(yù)算管理的整體水平。
此外，在今年的審計(jì)工作報(bào)告中，專門介紹了對(duì)中央部門的25個(gè)項(xiàng)目和5戶中央企業(yè)的效益審計(jì)情況。這為從總體上全面、準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)部門和單位使用財(cái)政資金情況提供了更為充分的依據(jù)。
二是注重強(qiáng)化預(yù)算約束，反映預(yù)算編制、執(zhí)行中存在的問(wèn)題。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的根本目標(biāo)，是促進(jìn)科學(xué)編制預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的約束力。如報(bào)告中反映的財(cái)政部追加部門預(yù)算、部分年初預(yù)算資金未細(xì)化到具體單位和項(xiàng)目、預(yù)算中安排的下崗職工微利項(xiàng)目貸款貼息資金執(zhí)行率低以及部分中央部門多報(bào)多領(lǐng)財(cái)政資金的問(wèn)題，反映出預(yù)算編制不夠科學(xué)和合理；財(cái)政部以前年度安排未用和結(jié)余的項(xiàng)目資金長(zhǎng)期掛賬、應(yīng)繳未繳預(yù)算收入、在部門預(yù)算之外安排資金，發(fā)展改革委未報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)調(diào)整概算、未嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，中央部門擠占挪用預(yù)算資金等問(wèn)題，反映出預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格。報(bào)告中指出了這些問(wèn)題的不良后果：“削弱了預(yù)算的約束力，不利于政府和人大對(duì)這部分資金的管理和監(jiān)督”，“容易產(chǎn)生資金分配的隨意性”，“影響了中央預(yù)算的完整性”，進(jìn)而提出了“提高年初預(yù)算資金分配的到位率”、“按照批復(fù)的預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行，增強(qiáng)預(yù)算的剛性約束”等建議。這樣，反映問(wèn)題、分析原因和提出建議的立足點(diǎn)比較高，有利于促進(jìn)從根本上解決問(wèn)題。
三是注重推進(jìn)改革、完善制度，反映體制機(jī)制上的問(wèn)題。從近年來(lái)審計(jì)情況看，查出的很多問(wèn)題實(shí)質(zhì)是體制機(jī)制上的問(wèn)題，是由于體制機(jī)制不完善造成的。為了適應(yīng)客觀形勢(shì)的這一要求，審計(jì)工作注重在促進(jìn)解決體制機(jī)制問(wèn)題上充分發(fā)揮作用。如報(bào)告反映的“財(cái)政部、稅務(wù)總局批準(zhǔn)6戶金融保險(xiǎn)企業(yè)，用工效掛鉤辦法核定的職工工資作為企業(yè)所得稅納稅扣除額，致使這些企業(yè)納稅工資扣除額大大高于未實(shí)行這種辦法的企業(yè)，減少了企業(yè)所得稅”的問(wèn)題，并不屬于違反稅法等法律的規(guī)定，但這一做法，客觀上“有悖公平稅負(fù)原則，也不利于發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)行業(yè)收入分配的作用”，是屬于合法不合理的問(wèn)題。又如報(bào)告反映的轉(zhuǎn)移支付資金使用中，“有些地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r對(duì)已批準(zhǔn)的項(xiàng)目作了部分調(diào)整，雖不符合有關(guān)規(guī)定，但符合實(shí)際需要”。這是屬于合理不合法的問(wèn)題。再如報(bào)告反映的中央部門所屬單位審計(jì)調(diào)查情況，很多問(wèn)題是由于“行政管理體制改革尚未完全到位，行政職能界定不清，對(duì)部門行使權(quán)力的監(jiān)督不到位”造成的，很多問(wèn)題是由于“部門所屬單位的管理體制和運(yùn)行機(jī)制沒(méi)有完全理順”、“政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，所屬單位成為消化部門分流人員的重要途徑”而引發(fā)的。這些體制機(jī)制上的問(wèn)題，需要通過(guò)推進(jìn)改革、完善管理等途徑，逐步加以解決。因此，報(bào)告提出了“進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革尤其是財(cái)稅體制改革，從體制和機(jī)制上解決中央預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題”的建議。
四是注重維護(hù)人民群眾利益，反映涉及群眾切身利益的問(wèn)題。關(guān)注民生是審計(jì)工作貫徹落實(shí)中央方針政策的具體體現(xiàn)。如社會(huì)保險(xiǎn)基金、天然林資源保護(hù)工程資金、三峽庫(kù)區(qū)移民資金等都涉及人民群眾的切身利益。在今年的中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，把這些方面作為重點(diǎn)，注意反映有關(guān)政策措施的執(zhí)行落實(shí)情況。在今年報(bào)告中較好體現(xiàn)了這一點(diǎn)。特別是在反映“社會(huì)保險(xiǎn)基金審計(jì)情況”時(shí)，將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問(wèn)題分為“1999年及以前”和“2000年以來(lái)”發(fā)生的兩個(gè)部分。這是因?yàn)?000年以前，社?；鸬南嚓P(guān)制度尚未健全，發(fā)生的問(wèn)題有政策制度不完善等客觀因素；而2000年以后，隨著社?；鹬贫群腕w系的建立健全，相關(guān)法規(guī)相繼出臺(tái)，這期間發(fā)生的違法違規(guī)問(wèn)題同以前有很大不同：一是問(wèn)題性質(zhì)大多是管理不規(guī)范；二是問(wèn)題的形成更多的是由于主觀因素。根據(jù)社?；饘徲?jì)結(jié)果，報(bào)告提出：各級(jí)社保資金主管部門要定期向社會(huì)公布社保資金情況，各級(jí)審計(jì)部門要對(duì)社保資金定期進(jìn)行審計(jì)，并公告審計(jì)結(jié)果。這體現(xiàn)出審計(jì)機(jī)關(guān)注重從宏觀上揭示和反映問(wèn)題，提升了審計(jì)監(jiān)督的立足點(diǎn)和著眼點(diǎn)；體現(xiàn)出審計(jì)監(jiān)督在更好地維護(hù)人民群眾利益方面有了新進(jìn)展。
五是注重促進(jìn)宏觀調(diào)控，反映重大投資項(xiàng)目和重大政策執(zhí)行情況。為宏觀調(diào)控服務(wù)是審計(jì)監(jiān)督的職責(zé)所在。今年的審計(jì)工作報(bào)告著眼于宏觀調(diào)控政策是否得到執(zhí)行和落實(shí)，將這方面存在的突出問(wèn)題作為反映的重點(diǎn)。如對(duì)三峽水利樞紐工程的審計(jì)調(diào)查，肯定了工程建設(shè)管理取得的成效，作出“資金管理使用總體較好，未發(fā)現(xiàn)挪用和嚴(yán)重侵占建設(shè)資金的問(wèn)題，三峽基金做到了?？顚Ｓ谩钡恼婵隙ㄐ缘脑u(píng)價(jià)。對(duì)18?。ㄊ校┦召M(fèi)公路的調(diào)查，在肯定“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策的作用的同時(shí)，反映了收費(fèi)公路的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理存在的問(wèn)題。審計(jì)情況為促進(jìn)國(guó)家進(jìn)一步完善政策制度，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和管理提供了可資參考的依據(jù)。
此外，今年的報(bào)告一方面注重從總體上把握分析預(yù)算執(zhí)行情況、從宏觀的角度反映具有普遍性和傾向性問(wèn)題；另一方面，注重增強(qiáng)揭露問(wèn)題的典型性和力度。如反映中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況時(shí)，共對(duì)23個(gè)部門、單位點(diǎn)了名；在報(bào)告的其他部分，對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的一批案件情節(jié)惡劣、性質(zhì)嚴(yán)重的重大案件作了披露。同時(shí)，考慮到報(bào)告反映的一些審計(jì)和審計(jì)調(diào)查結(jié)果，如社保基金、天然林資源保護(hù)工程資金、三峽庫(kù)區(qū)移民資金的審計(jì)結(jié)果，都已經(jīng)向社會(huì)公告，故此報(bào)告對(duì)這些審計(jì)和審計(jì)調(diào)查情況作了簡(jiǎn)要反映，既壓縮了報(bào)告篇幅，又保證了報(bào)告內(nèi)容完整。
總體看，今年的審計(jì)工作報(bào)告是一份評(píng)價(jià)更為客觀、結(jié)構(gòu)更加嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容更加豐富的報(bào)告。從報(bào)告中，可以看出中央政府依法行政、依法理財(cái)?shù)臎Q心和能力，看出中央各部門、單位預(yù)算和財(cái)務(wù)管理水平總的是在提高和進(jìn)步中，也可以看出審計(jì)工作在不斷深化，審計(jì)工作質(zhì)量和水平在不斷提高。報(bào)告也折射出廣大審計(jì)人員高度的工作責(zé)任感和審計(jì)機(jī)關(guān)堅(jiān)定不移地圍繞黨和政府工作中心，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局觀。這些都是今年審計(jì)工作報(bào)告的“亮點(diǎn)”。
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