2019年《政府工作報告》在“圍繞深化重點領(lǐng)域改革，加快完善市場機制”的總體框架下，把國有企業(yè)改革放在第一位。今年是國企改革的攻堅年，混合所有制改革作為國企改革的突破口，被賦予了重大使命。與此同時，國家審計中的企業(yè)審計作為推動重大政策貫徹執(zhí)行的重要力量，在促進經(jīng)濟改革中的重要作用也愈發(fā)明顯。那么企業(yè)審計如何作用于國企混合所有制改革，保障國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展呢？2016年，習近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議上談到混合所有制改革時，要求國有企業(yè)改革要堅持“完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率”。筆者認為，企業(yè)審計可從這四個要求出發(fā)，充分發(fā)揮審計揭示問題、提出建議的作用，促進混合所有制改革順利進行并發(fā)揮出更好效果。
一、促進混合所有制改革措施實施，推動企業(yè)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化
發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的根本目的是要推動建立現(xiàn)代企業(yè)制度，促進改革措施落實，形成優(yōu)勢互補，激發(fā)企業(yè)市場活力和競爭力。要想多方股權(quán)混合后形成優(yōu)勢互補，必須要建立科學有效的法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。
（一）加強國有企業(yè)董事會制度改革。企業(yè)審計要促進混合所有制改革的相關(guān)措施落實，必須要積極推動董事會制度建設(shè)，關(guān)注董事會職權(quán)、決策機制、責任落實等情況。一是推動董事會職權(quán)改革。通過關(guān)注當前國有企業(yè)董事會職權(quán)是否得到充分落實，董事會成員中有無外部董事，外部董事的發(fā)言權(quán)、決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)是否得到保護等問題，推動企業(yè)整改。同時，企業(yè)審計也應(yīng)對董事會受行政干涉較多等問題加以關(guān)注，切實落實董事會職權(quán)改革。二是促進“三重一大”決策制度及追責制度落實。企業(yè)審計應(yīng)將“三重一大”制度落實情況作為審計重點，關(guān)注董事會集體決策情況。對不遵守決策程序或決策不當需要擔責的，審計應(yīng)當準確界定責任，履行好事后監(jiān)督職責，促進決策制度和追責機制的完善與落實，為混合所有制改革營造良好的制度環(huán)境。
（二）深化國有企業(yè)人事制度改革。一是著力促進建立職業(yè)經(jīng)理人制度。2019年4月，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案的通知》提出，授權(quán)國有資本投資、運營公司董事會負責經(jīng)理層選聘、業(yè)績考核和薪酬管理，推行職業(yè)經(jīng)理人制度。這為企業(yè)審計推動混合所有制改革提供了新的方向。企業(yè)審計應(yīng)把握政策動向，關(guān)注國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度的建立與執(zhí)行情況，了解是否通過市場化選聘來確定國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，選聘機制是否合理，選聘職業(yè)經(jīng)理人是否建立有進有出、能上能下的管理人才流動和配置機制。通過促進企業(yè)的市場化選聘弱化國企行政化待遇，打造符合現(xiàn)代企業(yè)治理體系的國企職業(yè)經(jīng)理人隊伍。二是著力促進企業(yè)薪酬激勵制度的完善與執(zhí)行。企業(yè)審計要關(guān)注混改企業(yè)制定的薪酬激勵制度是否合理，是否形成收入能增能減的市場化薪酬制度，同時還要核查企業(yè)薪酬激勵制度是否得到有效執(zhí)行。如在以往的審計項目中曾發(fā)現(xiàn)企業(yè)二級公司董事長、總經(jīng)理通過虛增收入多領(lǐng)取薪酬的問題，這些問題的出現(xiàn)不僅不能使企業(yè)薪酬制度發(fā)揮應(yīng)有的激勵作用，甚至還有反作用?！?/p>
（三）深入推進國有企業(yè)經(jīng)營機制改革。審計要著力推進企業(yè)經(jīng)營機制改革，促進企業(yè)按照市場決定資源配置的要求，依法獨立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。審計過程中要關(guān)注國有企業(yè)的性質(zhì)，實現(xiàn)分類改革。競爭類企業(yè)要以市場為導向，引入社會資本，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，樹立市場化經(jīng)營理念，打造充滿生機活力的市場競爭主體；在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，在保持國有經(jīng)濟控制力的同時，適度引導非國有資本進入，推進經(jīng)營機制改革，提高相關(guān)行業(yè)競爭性業(yè)務(wù)的市場競爭程度；公益類國有企業(yè)可根據(jù)業(yè)務(wù)特點推進混合所有制改革，提升企業(yè)盈利水平，減輕國家給予補貼的壓力。
二、規(guī)范混合所有制改革中各方資本權(quán)益，強化激勵作用
非國有資本的引入可以帶來市場化經(jīng)營理念，有助于提升科學決策與國有企業(yè)市場經(jīng)營決策能力。要激勵各類資本的積極性，首先要解決好各方權(quán)益問題。
（一）維護非國有資本產(chǎn)權(quán)?；旌纤兄聘母镞^程中要明確產(chǎn)權(quán)歸屬，維護非國有資本產(chǎn)權(quán)，才能促進民營資本的融入?；诖?，企業(yè)審計應(yīng)關(guān)注混合所有制改革過程中各方資本到位情況，了解改革過程中產(chǎn)權(quán)歸屬是否清晰，關(guān)注民營資本的產(chǎn)權(quán)是否得到保護，從而促進建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確的產(chǎn)權(quán)管理模式。這一方面有利于推進建立決策民主、管理科學、富有效率的企業(yè)經(jīng)營模式，另一方面有利于實現(xiàn)投資主體的多元化，激勵民營企業(yè)參與混合所有制改革，從而發(fā)揮民營資本優(yōu)勢，激發(fā)國有企業(yè)市場活力。
（二）保障社會資本發(fā)言權(quán)。要使混合所有制企業(yè)各方投資主體在體制機制上實現(xiàn)深度融合，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，必須要保障社會資本的發(fā)言權(quán)。企業(yè)審計要關(guān)注混合所有制改革是否按照不限股權(quán)比例，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參的原則，實行同股同權(quán)，切實維護各類股東合法權(quán)益。在實際情況中，由于國有企業(yè)相對強勢，民營資本占股較少等原因，民營資本的表決權(quán)或發(fā)言權(quán)得不到很好的保護，這不僅不利于民營企業(yè)的市場經(jīng)營理念發(fā)揮作用，還會打擊民營資本參與混合所有制改革的積極性。企業(yè)審計應(yīng)對此類問題分析原因，提出審計建議，促使國有企業(yè)真正重視保障社會資本發(fā)言權(quán)的問題，激勵民間 資本參與改革。
（三）規(guī)范職工持股。黨的十八屆三中全會提出，創(chuàng)新激勵約束機制，通過混合所有制企業(yè)員工持股，打造所有者和員工利益的共同體。隨后，中央及有關(guān)部委對國有企業(yè)混合所有制改革作出一系列部署安排，為混合所有制企業(yè)股權(quán)激勵提供了實現(xiàn)路徑和政策依據(jù)。企業(yè)審計應(yīng)關(guān)注國企職工因為股權(quán)評估價過高而不愿參股的情況，通過規(guī)范股權(quán)評估過程，客觀公正反映股權(quán)價值，維護參股各方利益。同時，反映持股的職工不是企業(yè)核心管理人員或科研骨干等人員，與混改中激勵職工持股的初衷背離，從而影響混合所有制改革效果的問題。督促企業(yè)積極整改，防止不具備相應(yīng)價值或條件的職工持股，在保障國有企業(yè)穩(wěn)定運作的同時最大限度提高員工的經(jīng)濟效益。
三、監(jiān)督混合所有制改革產(chǎn)業(yè)方向，突出國企主業(yè)優(yōu)勢
國有企業(yè)要通過混合所有制改革做強做優(yōu)主業(yè)，要做好“三個加快剝離”，即加快剝離輔業(yè)、加快剝離“虧損”、加快剝離“包袱”。企業(yè)審計要監(jiān)督混合所有制改革的產(chǎn)業(yè)方向，突出國企主業(yè)優(yōu)勢，應(yīng)將這三個“剝離”作為審計關(guān)注的重點。
（一）企業(yè)審計要促進加快剝離輔業(yè)。很多國有企業(yè)在發(fā)展的過程中，常會產(chǎn)生“主業(yè)不主”的問題，比如審計過程中發(fā)現(xiàn)很多國有企業(yè)在利益誘惑下脫離主業(yè)，將大量資金投向房地產(chǎn)行業(yè)，影響行業(yè)發(fā)展。企業(yè)審計要深刻領(lǐng)會國家產(chǎn)業(yè)政策的意圖，把握行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容，切實推動改革。一是要關(guān)注國有企業(yè)主業(yè)發(fā)展情況。在審計過程中，統(tǒng)計國企主業(yè)投資占比、主業(yè)收入占比、主業(yè)利潤占比，核查國企是否存在“主業(yè)不主”的問題。二是促進優(yōu)勢資源集中。在混合所有制改革過程中，監(jiān)督國有企業(yè)通過資產(chǎn)重組、資產(chǎn)置換、無償劃轉(zhuǎn)等方式剝離輔業(yè)，將企業(yè)的資源向優(yōu)勢主業(yè)集中，做優(yōu)做強。三是監(jiān)督混改資金去向。對于將混改獲得的資金用于收購和主業(yè)不相干的企業(yè)、擴大副業(yè)和“圈地”等行為，審計要及時反映，督促整改。
（二）企業(yè)審計要促進加快剝離“虧損”。加快剝離“虧損”、清理低效無效資產(chǎn)是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，也是突出國企主業(yè)優(yōu)勢要攻克的難關(guān)。一是監(jiān)督“處僵治困”工作的開展。企業(yè)審計要促進企業(yè)將“處僵治困”與投資管理、債務(wù)管控、資金管理、成本控制等結(jié)合起來，把虧損治理作為混合所有制改革的重點工作來抓，同時監(jiān)督產(chǎn)業(yè)方向，為企業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。二是監(jiān)督低效無效資產(chǎn)清理工作的開展。對于不符合“僵尸企業(yè)”和特困企業(yè)認定標準的低效無效資產(chǎn)，應(yīng)加快清理。企業(yè)審計應(yīng)掌握企業(yè)低效無效資產(chǎn)的總量，監(jiān)督清理進度，反映清理過程中的問題，督促企業(yè)整改。對無效益且未來經(jīng)營難以好轉(zhuǎn)的低效無效資產(chǎn)，督促企業(yè)通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)變現(xiàn)、無償劃轉(zhuǎn)等方式出清，將資產(chǎn)集中在優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)上。
（三）企業(yè)審計要促進加快剝離“包袱”。企業(yè)審計要促進企業(yè)把不符合企業(yè)核心主業(yè)、企業(yè)職能的包袱和困難盡快卸下來，加快剝離企業(yè)辦社會和解決歷史遺留問題，減少企業(yè)的負擔。一是促進“廠辦大集體”改革。企業(yè)審計要掌握“廠辦大集體”改革總進度，分析未完成的原因。如是產(chǎn)權(quán)關(guān)系的原因，可鼓勵多數(shù)廠辦大集體企業(yè)采取出售、破產(chǎn)拍賣、管理層收購等多形式進行產(chǎn)權(quán)改革。促進廠辦大集體與主辦國有企業(yè)徹底分離，成為產(chǎn)權(quán)清晰、自負盈虧的法人實體和市場主體，以減輕主辦國有企業(yè)負擔，為進一步深化國有企業(yè)改革創(chuàng)造條件。二是促進“三供一業(yè)”等企業(yè)辦社會職能分離移交?！叭┮粯I(yè)”等企業(yè)辦社會職能分離移交有利于國有企業(yè)減輕負擔、集中精力發(fā)展主營業(yè)務(wù)，此項工作的進展已成為企業(yè)審計必關(guān)注事項。企業(yè)審計應(yīng)重點關(guān)注已簽訂“三供一業(yè)”《分離移交協(xié)議》的比例，交接主體與簽約時間、項目地點與范圍、協(xié)議金額與明細、分離移交及完成結(jié)點約定等環(huán)節(jié)的進展情況。
四、保障混合所有制改革中國有資產(chǎn)安全，提高運行效率
堅持增強活力與強化監(jiān)管相結(jié)合是國企改革的重要原則。改革中既要強化監(jiān)管保障國有資產(chǎn)安全，又要增強活力提高資本運行效率。
（一）加強監(jiān)管合理設(shè)置股權(quán)。一是監(jiān)督股權(quán)評估防止國有資產(chǎn)流失。在審計過程中通過核查混合所有制改革的資產(chǎn)評估程序是否合法合規(guī)、評估價格是否合理、股權(quán)比例設(shè)置是否適當、是否有高估民營資產(chǎn)價格低估國有資產(chǎn)價格的行為等，防止國有資產(chǎn)流失。二是提升國有資本運營效率?；旌纤兄聘母锏淖罱K目標，是要提高國有資本運營效率和企業(yè)經(jīng)營效率，加快實現(xiàn)提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級。企業(yè)審計應(yīng)關(guān)注國有資本在混改中的權(quán)益，對兼并、收購、出賣等方式處理國有資本進行有效監(jiān)管，充分盤活資產(chǎn)，實現(xiàn)資本運營優(yōu)質(zhì)高效和保值增值。
（二）創(chuàng)新監(jiān)管方式。一是堅持以管資本為主的國企監(jiān)管體制改革。以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管是深化國有企業(yè)改革的一項重大任務(wù)，由管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)移是國企改革的一個趨勢。企業(yè)審計應(yīng)關(guān)注國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管邊界合理性，促進出資人專司資本監(jiān)管，監(jiān)管方式從事前審批向事中和事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，從而增加企業(yè)市場化的決策因素，提高資本運行效率。二是充分利用大數(shù)據(jù)進行監(jiān)管。企業(yè)審計監(jiān)管要利用大數(shù)據(jù)資源，運用信息技術(shù)優(yōu)勢，整合包括產(chǎn)權(quán)、投資和財務(wù)等在內(nèi)的信息系統(tǒng)，分析混改成效，對資產(chǎn)盈利能力及運行效率進行綜合評價。
（三）嚴格責任追究。監(jiān)管體制從管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變，是出資人對國有資本監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，而國有資產(chǎn)安全仍是監(jiān)督重點。企業(yè)審計要切實擔當起外部監(jiān)督職責，建立健全國有企業(yè)責任追究和倒查機制，完善重大決策評估、決策過錯認定標準等配套制度，嚴厲查處在混合所有制改革中混水摸魚、侵吞國有資產(chǎn)等行為，充分發(fā)揮監(jiān)督工作的嚴肅性和權(quán)威性，為混合所有制改革的順利進行保駕護航。（孫玉宇）
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