2019年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》（以下簡稱《意見》），對提升小農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)能力作出了全面部署。積極開展小農(nóng)戶扶持政策審計，有利于推動《意見》精神要求貫徹落實，促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供可靠支撐，對此，筆者有以下幾點思考建議：
一、增強思想認(rèn)識，深刻把握政策出臺的重要意義
一是小農(nóng)戶經(jīng)營有著深厚獨特的中國歷史文化傳統(tǒng)，孕育了源遠(yuǎn)流長的華夏農(nóng)耕文明。作為特定資源稟賦下以家庭為單位、集生產(chǎn)與消費一體的農(nóng)業(yè)微觀主體，小農(nóng)戶經(jīng)營在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中扮演著舉足輕重的角色，為華夏農(nóng)耕文明發(fā)展奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。精耕細(xì)作是小農(nóng)戶經(jīng)營的主要特征，這一屬性在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展中仍然發(fā)揮著重要的積極作用，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所追求的提高質(zhì)效、增加單產(chǎn)的目標(biāo)并不相悖。
二是小農(nóng)戶經(jīng)營是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展重要的基礎(chǔ)力量，是我國在從農(nóng)業(yè)大國轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)強國過程中必須面對的現(xiàn)實。目前，我國仍是以小農(nóng)戶為主要農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的國家。第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全國小農(nóng)戶數(shù)量占農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的98%以上，小農(nóng)戶經(jīng)營耕地面積占總耕地面積的70%。因此，堅持實事求是，切實穩(wěn)定住小農(nóng)戶經(jīng)營這個基本面，進(jìn)而更好地統(tǒng)籌把握培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農(nóng)戶的關(guān)系，有助于充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展全局和長遠(yuǎn)未來。
三是小農(nóng)戶經(jīng)營仍具有較大的挖潛釋能空間，在建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系中發(fā)揮著重要戰(zhàn)略作用。首先，小農(nóng)戶經(jīng)營的耕地面積在耕地總面積中仍占據(jù)重要比例，承擔(dān)著我國大部分糧食生產(chǎn)和主要農(nóng)產(chǎn)品供給的任務(wù)，對保障糧食安全貢獻(xiàn)巨大。同時，大量的農(nóng)村富余勞動力往往通過第二、第三產(chǎn)業(yè)向城市轉(zhuǎn)移，為工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了豐富的人力資本和廣闊的消費市場。此外，從各類規(guī)模經(jīng)營主體的成長過程來看，小農(nóng)戶經(jīng)營是其發(fā)展起點和重要來源，我國農(nóng)業(yè)已經(jīng)形成小農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶、龍頭企業(yè)等多元經(jīng)營主體并存發(fā)展的局面。
二、選準(zhǔn)審計方向，有效提升政策審計的實施效果
一是關(guān)注政策制定層面。重點關(guān)注各地區(qū)各部門根據(jù)《意見》制定的具體貫徹落實措施情況，特別是政策的及時性、準(zhǔn)確性、完整性方面。關(guān)注各地區(qū)在政策制定、工作部署、財力投放方面的工作進(jìn)展和力度情況，揭示是否存在組織領(lǐng)導(dǎo)不力、基礎(chǔ)工作不扎實等問題；關(guān)注政策制定能否準(zhǔn)確把握小農(nóng)戶發(fā)展中存在的突出矛盾，牽住“牛鼻子”，切實解決“擠小農(nóng)戶壘大戶”“僵尸合作社”等問題，確保政策精準(zhǔn)；關(guān)注政策制定是否覆蓋扶持政策體系建設(shè)、組織化程度提升、生產(chǎn)設(shè)施條件改善、增收空間拓寬等全方位各領(lǐng)域內(nèi)容，揭示是否存在應(yīng)制定未制定、標(biāo)準(zhǔn)口徑不一等問題，確保全面?zhèn)鲗?dǎo)。
二是關(guān)注政策執(zhí)行層面。關(guān)注重點主要是運用財政、金融等政策對小農(nóng)戶進(jìn)行扶持的過程。關(guān)注各地區(qū)在小農(nóng)戶補貼、培訓(xùn)新興職業(yè)農(nóng)民、社會化服務(wù)等方面的財政扶持政策執(zhí)行情況，及時揭示資金管理不規(guī)范、損失浪費以及違規(guī)違紀(jì)等問題；通過大數(shù)據(jù)比對，關(guān)注資金是否及時撥付或形成存量資金，是否存在應(yīng)補貼未補貼、多次補貼或騙補的問題；關(guān)注信貸、保險等方面金融政策執(zhí)行情況，了解相關(guān)地區(qū)是否落實降低小農(nóng)戶貸款條件及額度要求，以及建設(shè)特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險制度、建立完善大災(zāi)保險等情況，確保金融扶持政策落地。
三是關(guān)注政策效果層面。政策的實際效果是審計監(jiān)督的核心內(nèi)容，特別是效率和價值。建議從小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接政策的資金、項目效果入手，重點關(guān)注小農(nóng)戶土地能否自愿流轉(zhuǎn)，小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)場、農(nóng)村合作社的經(jīng)濟(jì)效益能否得到有效銜接，以及小農(nóng)戶能否利用“互聯(lián)網(wǎng)+”取得上下游產(chǎn)業(yè)鏈的社會化服務(wù)等方面的實際情況，評估政策效果。同時，及時調(diào)查了解各地區(qū)各部門在貫徹落實《意見》過程中存在的困難，推動破除和整治政策落實過程中存在的形式主義、官僚主義等突出問題。
三、優(yōu)化審計手段，切實促進(jìn)小農(nóng)戶發(fā)展政策落地
一是整體規(guī)劃、合理配置，提高審計資源的利用效率。小農(nóng)戶扶持政策審計，既關(guān)系農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，又牽動民生實事落實，存在范圍廣、內(nèi)容多的特點，涉及財政、金融、企業(yè)、行政事業(yè)、投資等各專業(yè)審計領(lǐng)域。因此，審計機關(guān)應(yīng)進(jìn)一步加大“兩統(tǒng)籌”力度，根據(jù)各地區(qū)實際情況，扎實做好年度審計項目規(guī)劃，以涉農(nóng)資金專項審計為抓手，避免審計項目內(nèi)容交叉重復(fù)。同時，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)內(nèi)部審計、社會審計等審計資源，創(chuàng)新方式方法，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計優(yōu)勢，提升審計效率。
二是總體把握、重點核查，推動審計模式有效應(yīng)用。在開展小農(nóng)戶扶持政策審計過程中，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧總體與局部的辯證關(guān)系，既要把握總體情況，又要突出重點內(nèi)容核查。一方面，充分把握小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接的基本情況，在此基礎(chǔ)上做好數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計。隨后，根據(jù)相關(guān)地區(qū)和部門提供的數(shù)據(jù)信息開展總體分析，并逐步梳理需要重點核查的內(nèi)容；另一方面，選取有代表性的內(nèi)容進(jìn)行抽查，提高重要事項抽查比例，對重點事項進(jìn)行專項延伸調(diào)查，保證重點事項、突出問題查深查透。
三是跟蹤審查、整改提效，增強審計結(jié)果的監(jiān)督效果。既應(yīng)深刻揭示小農(nóng)戶扶持政策落實過程中存在的不到位、不完善問題的同時，更應(yīng)注重從助力小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的角度出發(fā)，把具體審計事項置于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展大局下進(jìn)行審視和分析，向有關(guān)部門單位提出改進(jìn)管理、完善措施的意見建議。同時，按照規(guī)定及時向社會公告審計結(jié)果，不斷增強監(jiān)督效能，健全整改長效機制，推動國家重大政策措施貫徹落實到位。（趙拓 孫衛(wèi)法）
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