黨的十八大明確提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。黨的十九大報(bào)告更是將污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)列為決勝全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。近年來(lái)，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)不斷加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)力度，特別是隨著《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》的出臺(tái)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，意味著生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的相關(guān)制度已經(jīng)建立，既是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，也是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局的現(xiàn)實(shí)需要。然而，如何做好區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)仍處于一個(gè)實(shí)踐與探索的過(guò)程。
以審計(jì)署近年組織的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)以及環(huán)渤海地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)為例，盡管審計(jì)署牽頭實(shí)施的上述項(xiàng)目取得了較為豐碩的成果和良好的社會(huì)反響，但新形勢(shì)下如何將之轉(zhuǎn)化為可復(fù)制的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，是否能夠形成經(jīng)常性的審計(jì)制度等問(wèn)題值得進(jìn)一步思考。
一、開(kāi)展區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)的必要性
（一）生態(tài)環(huán)境問(wèn)題天然具有區(qū)域性屬性。自然生態(tài)環(huán)境是一個(gè)有機(jī)整體，具有流動(dòng)性的特點(diǎn)，但同時(shí)又兼具有相對(duì)穩(wěn)定性，呈現(xiàn)出一定的區(qū)域性特征。從我們國(guó)家來(lái)說(shuō)，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，能源消耗急劇增加的同時(shí)也帶來(lái)了嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問(wèn)題。盡管近些年來(lái)各級(jí)政府花大力氣進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理，但目前來(lái)看，大氣、水以及土壤污染問(wèn)題仍然突出。以大氣污染為例，隨著一些新興城市群的逐漸形成，大氣污染已呈現(xiàn)區(qū)域性和復(fù)合型的特征，僅由個(gè)別城市或者單個(gè)省份進(jìn)行治理已逐漸喪失明顯成效，必須從區(qū)域的角度來(lái)思考相關(guān)治理路徑。與此同時(shí)，區(qū)域性的水環(huán)境破壞和水污染問(wèn)題也愈發(fā)明顯，大江大河流域性生態(tài)環(huán)境問(wèn)題絕非個(gè)案。因此，研究和開(kāi)展區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)成為必然。
（二）是審計(jì)機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)黨中央重大政策的具體要求。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院及相關(guān)中央部委先后出臺(tái)多項(xiàng)區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大政策，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也多次對(duì)區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題作出重要指示。如，2016年1月，習(xí)近平總書記在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)“當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)?！?017年7月，原環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、水利部等部門編制了《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》。2018年4月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，打好柴油貨車污染治理、城市黑臭水體治理、渤海綜合治理、長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)、水源地保護(hù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保3年時(shí)間明顯見(jiàn)效。6月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》明確提出，打好渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)。11月，生態(tài)環(huán)境部等3部委聯(lián)合印發(fā)了《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》等等。因此，開(kāi)展長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、環(huán)渤海等地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)，是審計(jì)機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)中央重大政策的重要舉措。
（三）是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要補(bǔ)充。2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》。這是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的一件里程碑式的大事，也是政府審計(jì)發(fā)展史上的重大事件，標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)由試點(diǎn)進(jìn)入到全面推開(kāi)階段，推動(dòng)了該項(xiàng)審計(jì)的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，為審計(jì)機(jī)關(guān)更好地參與建設(shè)美麗中國(guó)的戰(zhàn)略任務(wù)創(chuàng)造了條件、提供了契機(jī)。上述規(guī)定自實(shí)行以來(lái)，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的大幕全面拉開(kāi)。但由于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)主要是針對(duì)單個(gè)地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部的審計(jì)，且與領(lǐng)導(dǎo)干部任期相關(guān)，加之河流、礦山等資源具有跨區(qū)域性的特點(diǎn)，流經(jīng)的地區(qū)或者覆蓋的范圍涉及多個(gè)行政區(qū)域，無(wú)法準(zhǔn)確反映和揭示區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。而單獨(dú)開(kāi)展區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)便是解決上述問(wèn)題的重要補(bǔ)充。
二、開(kāi)展區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)面臨的困難
一是覆蓋多個(gè)被審計(jì)地區(qū)，審計(jì)內(nèi)容繁雜，涉及面廣。從以往的生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)看，審計(jì)涉及的被審計(jì)單位部門幾乎涵蓋了發(fā)展改革、財(cái)政、環(huán)保、水利（水務(wù)）、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國(guó)土、交通等所有承擔(dān)了與生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能相關(guān)的部門，需要延伸審計(jì)的單位甚至還包括相關(guān)工業(yè)集聚（園）區(qū)、企業(yè)以及生態(tài)修復(fù)治理項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)單位等。一般來(lái)說(shuō)，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題離不開(kāi)水、土、大氣三個(gè)方面的情況，審計(jì)的內(nèi)容通常涵蓋了資源生態(tài)保護(hù)情況、環(huán)境污染防控情況、相關(guān)地方政府落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策、污染防治目標(biāo)任務(wù)完成情況以及實(shí)施生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目和管理使用相關(guān)資金等方面。從審計(jì)人員調(diào)侃中的“上審天、下審地、中間審空氣”可以看出生態(tài)環(huán)境審計(jì)內(nèi)容的廣泛。區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境審計(jì)由于涉及多個(gè)地區(qū)，地區(qū)之間的出于天然的差異性和自我保護(hù)性而增添了審計(jì)難度。
二是相關(guān)審計(jì)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的缺乏。隨著《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》的出臺(tái)，審計(jì)署相關(guān)司局第一時(shí)間組織人員編寫了相關(guān)審計(jì)操作指引。這對(duì)于全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供了實(shí)踐指導(dǎo)，也為其他類型的生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)提供重要參考。但區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)到底該審什么？該怎么審？要出具一份什么樣的審計(jì)報(bào)告？這些問(wèn)題仍處于摸索的過(guò)程中，并沒(méi)有形成一套成熟的理論及相對(duì)完善的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，需要通過(guò)一定數(shù)量審計(jì)項(xiàng)目的開(kāi)展，積累更多的審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
三是生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)專業(yè)性強(qiáng)，復(fù)合型人才的缺乏。生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作本身就是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，涉及的專業(yè)領(lǐng)域相互交叉，每個(gè)領(lǐng)域和門類都有其自身的專業(yè)技術(shù)要求，與之相對(duì)應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)工作更是難上加難，更何況跨區(qū)域的審計(jì)必然涉及多個(gè)行政區(qū)域。目前來(lái)講，大多數(shù)審計(jì)機(jī)關(guān)都成立了專門從事資源環(huán)境審計(jì)的部門，審計(jì)機(jī)關(guān)也加強(qiáng)了對(duì)參審人員的專業(yè)培訓(xùn)。但整體來(lái)看，環(huán)保專業(yè)的人才是不充足的，經(jīng)驗(yàn)豐富的生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)人才更是奇缺。面對(duì)相關(guān)專業(yè)時(shí)，一旦發(fā)生審計(jì)人員“不專業(yè)”的問(wèn)題，易對(duì)審計(jì)結(jié)果的公正性產(chǎn)生不良影響。
三、開(kāi)展好跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)的路徑
（一）組織方式方面要加強(qiáng)“兩統(tǒng)籌”，形成全國(guó)審計(jì)“一盤棋”。面對(duì)區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)涉及地區(qū)多、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，在審計(jì)內(nèi)容繁多而人力資源有限的情況下，必須強(qiáng)化審計(jì)組織方式的統(tǒng)籌，積極推進(jìn)跨層級(jí)、跨專業(yè)、跨區(qū)域?qū)徲?jì)資源的優(yōu)化配置。特別是應(yīng)該根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)項(xiàng)目的特點(diǎn)，統(tǒng)籌調(diào)配審計(jì)資源，強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)之間的上下聯(lián)動(dòng)和橫向協(xié)作，加強(qiáng)審計(jì)成果和信息共享，發(fā)揮整體合力。由于該類型審計(jì)涉及多個(gè)行政區(qū)域，因此更加應(yīng)該按照全國(guó)審計(jì)工作一盤棋的要求，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)之間的溝通銜接，建立完善審計(jì)機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)信息和成果共享，最大限度地發(fā)揮監(jiān)督合力。
（二）審計(jì)方法方面要突出區(qū)域性環(huán)境審計(jì)特點(diǎn)，加強(qiáng)政策理論研究，大數(shù)據(jù)先行。理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，正如上文所述，目前區(qū)域性生態(tài)環(huán)境審計(jì)理論研究需要解決的問(wèn)題很多。加強(qiáng)相關(guān)審計(jì)理論的研究，并從立法、制度涉及、政策研究以及審計(jì)方法等多方面進(jìn)行摸索與總結(jié)已經(jīng)非常迫切。習(xí)近平總書記多次從生態(tài)文明建設(shè)的宏闊視野提出“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的重要論述，強(qiáng)調(diào)“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹(shù)?！币虼?，區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)的重點(diǎn)當(dāng)然離不開(kāi)對(duì)水資源、土地資源、森林資源及基本農(nóng)田保護(hù)等方面。資源環(huán)境審計(jì)的專業(yè)屬性決定了必須要突破傳統(tǒng)的方法，充分利用大數(shù)據(jù)開(kāi)展審計(jì)。例如地理信息和衛(wèi)星遙感技術(shù)等數(shù)據(jù)分析方法便可以很好彌補(bǔ)傳統(tǒng)審計(jì)方法的不足。從以往的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)看，地理信息系統(tǒng)技術(shù)在對(duì)生態(tài)紅線、自然保護(hù)區(qū)、森林公園等禁止或限制開(kāi)發(fā)的區(qū)域內(nèi)，發(fā)現(xiàn)存在違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。
（三）專業(yè)化人才培養(yǎng)方面要多措并舉，彌補(bǔ)環(huán)境審計(jì)的人才缺口。生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)專業(yè)性強(qiáng)的天然屬性，使得專業(yè)人才缺乏問(wèn)題愈發(fā)突出，且該問(wèn)題在基層審計(jì)機(jī)關(guān)體現(xiàn)得愈發(fā)明顯。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)必須盡快培養(yǎng)和建立一支專業(yè)化程度較高、能夠勝任生態(tài)環(huán)境審計(jì)工作的隊(duì)伍。除上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)外，還應(yīng)該在對(duì)現(xiàn)有人員進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)、人員招錄、人力資源配置等方面向環(huán)境類、生態(tài)類以及地理信息類等專業(yè)適當(dāng)傾斜。近年，審計(jì)署通過(guò)“以審代訓(xùn)”的方式讓地方審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員充分參與上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展的專業(yè)審計(jì)項(xiàng)目便是一個(gè)很好的專業(yè)化人才培養(yǎng)方式。此外，還應(yīng)該充分利用外部專家力量，在保密制度許可的前提下，積極聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c審計(jì)，將“走出去”和“引進(jìn)來(lái)”相結(jié)合，為區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)提供充足的人才支撐。（周作宇）
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