黨的十八大以來(lái),黨和國(guó)家出臺(tái)了許多鼓勵(lì)科技創(chuàng)新的政策、制度,科技創(chuàng)新活力顯著提升,科技成果尤其是國(guó)家重大攻關(guān)成果突出,國(guó)家科技規(guī)劃更加清晰。但近幾年在政策跟蹤審計(jì)、企業(yè)審計(jì)等項(xiàng)目中,我們也發(fā)現(xiàn)和了解到還存在一些新問(wèn)題和既有問(wèn)題困擾科技創(chuàng)新制度環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境等的改善,政府、企業(yè)、科技工作者等科技創(chuàng)新參與方關(guān)系有待進(jìn)一步理順,科技創(chuàng)新活動(dòng)有待進(jìn)一步規(guī)范,這些還需要在我國(guó)由科技大國(guó)向科技強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)過(guò)程中繼續(xù)深化科技領(lǐng)域改革來(lái)解決。結(jié)合審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的典型問(wèn)題和不良傾向,從審計(jì)視角看當(dāng)前科技創(chuàng)新的定位、主要問(wèn)題和改進(jìn)建議,筆者有以下三點(diǎn)思考。
一、需要更加明晰科技創(chuàng)新領(lǐng)域不同參與主體的職能、定位和訴求
審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展客觀要求開(kāi)展有針對(duì)性地研究,準(zhǔn)確把握審計(jì)對(duì)象、審計(jì)領(lǐng)域的定位,找準(zhǔn)研究側(cè)重點(diǎn)和著力點(diǎn)。結(jié)合審計(jì)發(fā)現(xiàn)的情況,總體來(lái)講,圍繞國(guó)家整體安全觀和科技創(chuàng)新戰(zhàn)略,需要理順各參與主體間的關(guān)系,厘清政府和市場(chǎng)的邊界,選擇適當(dāng)?shù)穆窂剑蚱圃械穆窂揭蕾?,增?qiáng)科技資源配置的有效性,從而塑造適應(yīng)新時(shí)代的我國(guó)科技創(chuàng)新制度體系和發(fā)展模式。
(一)準(zhǔn)確把握不同參與主體的角色分工。
科技創(chuàng)新領(lǐng)域的主要參與者有政府、科研工作者、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)(含院校、研究所等事業(yè)單位)等。
關(guān)于政府及部門。政府及部門服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略,既是科研成果的需求者(尤其在社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域),又是科研活動(dòng)環(huán)境的提供者,包括多主體下的制度供給、財(cái)政資金等資源的分配權(quán)、行為主體的管理和約束等。最大的優(yōu)勢(shì)是長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,因此要強(qiáng)化政府的戰(zhàn)略引導(dǎo)作用和前瞻性研究,引導(dǎo)預(yù)期,形成新的科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈條;不足在于市場(chǎng)感知反應(yīng)慢,因此在科技創(chuàng)新市場(chǎng)化推進(jìn)階段時(shí),政府應(yīng)該避免過(guò)度介入。同時(shí),不同政府部門可能因統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠和多頭管理導(dǎo)致科技資源分散化、碎片化,不同部門管理要求和不同目標(biāo)下可能導(dǎo)致的政策目的、出臺(tái)初衷偏差等,會(huì)使企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等無(wú)所適從,甚至由于政府部門存在失位或越位的情況,如以政府掌握的項(xiàng)目或資金等資源過(guò)度涉入科研資源分配,可能會(huì)影響具體科技創(chuàng)新主體的行為而產(chǎn)生逆向選擇。
關(guān)于科研工作者??蒲泄ぷ髡呤强萍紕?chuàng)新活動(dòng)中最重要的核心資源??蒲泄ぷ髡叩膭?chuàng)造性會(huì)產(chǎn)生科研成果多元化,但不一定能產(chǎn)業(yè)化,如社科類的研究;對(duì)市場(chǎng)的需求和反應(yīng)不敏感,可能導(dǎo)致科研成果束之高閣或無(wú)人問(wèn)津,或?yàn)槁毞Q等其他目的而勉為其難地開(kāi)展價(jià)值不大的研究。
關(guān)于企業(yè)。企業(yè)面向市場(chǎng),需要的是能市場(chǎng)化的可獲利技術(shù)并進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化,更加看重科技成果的有用性、盈利性,是連接科技和最終消費(fèi)者的關(guān)鍵。或者說(shuō),企業(yè)是檢驗(yàn)大部分科技成果的試金石,企業(yè)能看到、愿意用的科技創(chuàng)新才有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。
關(guān)于科研機(jī)構(gòu)??蒲袡C(jī)構(gòu)承載較多科研工作者,體制類別差異很大,提供具體的科研小環(huán)境??蒲袡C(jī)構(gòu)尤其是部分未改制進(jìn)入市場(chǎng)的科研機(jī)構(gòu),其科技創(chuàng)新成果更多是由科研工作者產(chǎn)生,科技創(chuàng)新的成果更多和職稱、收入等掛鉤,不一定關(guān)注實(shí)用性,尤其在個(gè)人科研成果不能分享收益紅利時(shí)。
把握這些主體的定位和之間的關(guān)系,有助于我們明確審計(jì)的重點(diǎn)。當(dāng)前要進(jìn)一步厘清科技創(chuàng)新主要主體的職責(zé)和作用發(fā)揮領(lǐng)域,突出主體地位,完善規(guī)范各方行為的機(jī)制。
(二)從宏觀上厘清科技創(chuàng)新的區(qū)域定位。
審計(jì)也發(fā)現(xiàn)有的地方科技創(chuàng)新在支持的方向和重點(diǎn)等方面定位不夠清晰。在科技發(fā)展方向上,差異化戰(zhàn)略還是有必要的。按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)和各地的資源稟賦,各地需要及時(shí)選擇和調(diào)整科技創(chuàng)新的重點(diǎn)方向和突破路徑。如,西部地區(qū)可以結(jié)合國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略和主糧多樣化發(fā)展方向,在馬鈴薯、育種等優(yōu)勢(shì)方向上重點(diǎn)支持,做強(qiáng)做專不要散;東部高科技人力資源和資金雄厚的區(qū)域,已形成頭雁效應(yīng)的地方,更應(yīng)重點(diǎn)支持,充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì),更快將科技成果轉(zhuǎn)化推向市場(chǎng),鞏固科技產(chǎn)業(yè)鏈條上產(chǎn)學(xué)研的良性循環(huán)。
二、需要清醒認(rèn)識(shí)當(dāng)前科技創(chuàng)新領(lǐng)域的突出問(wèn)題
(一)質(zhì)和量未做到同步提升,有的地方信號(hào)傳導(dǎo)機(jī)制和導(dǎo)向還不夠合理。
目前我國(guó)科技創(chuàng)新有了很大進(jìn)展,部分關(guān)鍵領(lǐng)域取得突破,有的世界領(lǐng)先,但仍然多而不精、大而不強(qiáng),“卡脖子”的核心技術(shù)空白還比較多。國(guó)家大力支持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)也有預(yù)期性指標(biāo),如從“十三五”規(guī)劃的“每萬(wàn)人發(fā)明專利擁有量”到“十四五”規(guī)劃的“每萬(wàn)人高價(jià)值發(fā)明專利擁有量”,但有的地方層層拔高,甚至曲解政策意圖,將預(yù)期性指標(biāo)按照約束性指標(biāo)對(duì)待,進(jìn)而導(dǎo)致資源配置不夠合理,甚至畸形。審計(jì)發(fā)現(xiàn)有的地方設(shè)置的專利維持費(fèi)補(bǔ)助資金,逐步變成了為保持專利保有量目標(biāo)而進(jìn)行的獎(jiǎng)勵(lì),主要不是為了使用,而是為了保持,部分財(cái)政資金流向了長(zhǎng)期保留但無(wú)人問(wèn)津、缺乏市場(chǎng)需求的“花瓶”專利。
(二)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合不緊密。
審計(jì)發(fā)現(xiàn)主要問(wèn)題和傾向有:一是不同參與主體間目標(biāo)導(dǎo)向和激勵(lì)機(jī)制不完善,尤其是在關(guān)注市場(chǎng)需求的企業(yè)和一些相對(duì)封閉的科研機(jī)構(gòu)之間,同向性解決得還不好,研非所需;二是知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化成果的平臺(tái)還不多,信息不對(duì)稱,存在不知道或不會(huì)利用科技創(chuàng)新成果的情況,缺乏充分的科研競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和轉(zhuǎn)化機(jī)制平臺(tái),研不知需,需不知研,甚至無(wú)人問(wèn)津;三是在科技成果轉(zhuǎn)化中試等環(huán)節(jié),對(duì)產(chǎn)業(yè)企業(yè)的貸款等支持還不夠,“資”不支“產(chǎn)”,質(zhì)押貸款、擔(dān)保增信、保險(xiǎn)等支持力度還要加大;四是科技市場(chǎng)要素發(fā)展還不平衡,引入戰(zhàn)略風(fēng)投等資本、引入市場(chǎng)化的管理層、引入原始創(chuàng)業(yè)者的利益保護(hù)等機(jī)制還不完善。
(三)政策協(xié)調(diào)還不到位,資源整合有待加強(qiáng)。
一是政出多門、政策抵觸等問(wèn)題還不同程度存在。如審計(jì)發(fā)現(xiàn),支持科技創(chuàng)新政策中關(guān)于科技型企業(yè)管理層持股等問(wèn)題,財(cái)政部、科技部、國(guó)資委都曾單獨(dú)或聯(lián)合出臺(tái)文件,有的文件要求前后不一致,令科技型企業(yè)畏首畏尾舉步不前,或冒險(xiǎn)不規(guī)范地改制持股;科技型企業(yè)和科技創(chuàng)新涉及多個(gè)行業(yè),科技部門與其他部門的政策在放管服等環(huán)節(jié)還不協(xié)調(diào),對(duì)科技創(chuàng)新缺乏必要的綠色通道,漫長(zhǎng)的等待期、審核期及市場(chǎng)變化等風(fēng)險(xiǎn)無(wú)不令創(chuàng)新主體的創(chuàng)新活動(dòng)受限限制。
二是多頭管理一定程度上導(dǎo)致了部分同質(zhì)化支持政策,科技創(chuàng)新資源的利用還需深度整合。審計(jì)發(fā)現(xiàn),科技、工信、發(fā)展改革等部門在平臺(tái)建設(shè)上,科技、教育、農(nóng)牧等行業(yè)部門在科研項(xiàng)目投入上,盡管財(cái)政支出大類不同,但支出用途上都是科技創(chuàng)新,出現(xiàn)不少技術(shù)路線完全相同、改頭換面重復(fù)申報(bào)科研項(xiàng)目等問(wèn)題,不僅財(cái)政資金引導(dǎo)企業(yè)配套等目的未能實(shí)現(xiàn),還在一定程度上造成了“擠出效應(yīng)”。
三是政策協(xié)調(diào)發(fā)揮合力欠佳。稅收政策支持和財(cái)政支持政策等同向性發(fā)力還不夠,政策打折扣。如支持科技創(chuàng)新,稅務(wù)部門、科技部門對(duì)高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定等不完全一致,政策執(zhí)行有時(shí)不夠嚴(yán)肅,優(yōu)惠政策覆蓋面存在不該享受的享受、該享受的未享受等問(wèn)題。
(四)政令暢通方面還有待提高。
改革要做好“最先一公里”制度設(shè)計(jì),打通“中梗阻”,完成“最后一公里”的落實(shí)。黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)科技創(chuàng)新已經(jīng)連續(xù)出臺(tái)了指導(dǎo)意見(jiàn)等多項(xiàng)政策,重在堅(jiān)決落地執(zhí)行。審計(jì)發(fā)現(xiàn)目前還存在有的下級(jí)政府對(duì)中央政府及部門的規(guī)章制度落實(shí)慢,制度廢改立工作進(jìn)度慢,部分地方從政策源頭上接續(xù)、更新不及時(shí);有的部門出臺(tái)政策不夠細(xì)化,操作層面上執(zhí)行存在困難、落空或難以執(zhí)行,缺乏有效的制度供給導(dǎo)致科技創(chuàng)新的政策操作性不夠強(qiáng),或配套支持不到位,上下合力難以形成。
三、必須貫徹新發(fā)展理念促進(jìn)科技創(chuàng)新工作健康發(fā)展
(一)調(diào)動(dòng)各方參與者的積極性,處理好政府和市場(chǎng)的邊界問(wèn)題。加強(qiáng)政府部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),發(fā)揮合力,促進(jìn)科技創(chuàng)新同向發(fā)力;對(duì)不同科技研發(fā)活動(dòng)細(xì)化分類支持,對(duì)重大科技活動(dòng)、一般科技項(xiàng)目等差異化處理;有序推進(jìn)科研院所的改革、改制工作,解決好職務(wù)發(fā)明和科技市場(chǎng)、個(gè)人利益訴求和個(gè)人創(chuàng)造積極性之間的關(guān)系。
(二)圍繞人這個(gè)根本源動(dòng)力,推動(dòng)科技創(chuàng)新配套機(jī)制、制度不斷破題。減少束縛,提升科技人員的積極性,釋放人這個(gè)最大因素,如積極有序改進(jìn)科技成果分享比例等;機(jī)制先行,完善教育等評(píng)價(jià)機(jī)制,讓科研人員和成果不在“深宅大院”,更加接近市場(chǎng)和企業(yè)。
(三)加強(qiáng)科技創(chuàng)新的平臺(tái)建設(shè)。圍繞科技創(chuàng)新成果的產(chǎn)生、保有、甄別、轉(zhuǎn)化等關(guān)鍵階段和節(jié)點(diǎn),貫通從立項(xiàng)到應(yīng)用的平臺(tái)建設(shè)。實(shí)現(xiàn)首先讓科技創(chuàng)新成果“亮出來(lái)”,減少重復(fù)無(wú)效投入,加大社會(huì)監(jiān)督;其次“賽出來(lái)”,為好的科技成果轉(zhuǎn)化提供通道和展示平臺(tái),有比較有競(jìng)爭(zhēng),鼓勵(lì)市場(chǎng)化的優(yōu)勝劣汰;第三“用起來(lái)”,加大共享力度,在科技標(biāo)準(zhǔn)、大型儀器設(shè)備、軍民融合領(lǐng)域等推廣,促進(jìn)科技資源的充分利用,提供更廣闊的市場(chǎng)。
(四)堅(jiān)決貫徹質(zhì)量?jī)?yōu)先。優(yōu)化資金投入,提高科研資金績(jī)效,避免無(wú)效投入到僵尸專利、價(jià)值不大的科研活動(dòng),更加聚焦和支持比較優(yōu)勢(shì)明顯、“高精特?!钡目萍紕?chuàng)新研發(fā)和保護(hù);結(jié)合資源稟賦開(kāi)展科技創(chuàng)新,避免盲目或者不切實(shí)際,在主體定位和區(qū)域定位方面提高針對(duì)性、準(zhǔn)確性。(馮振超)
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