《中國經(jīng)濟周刊》記者 姚冬琴 | 北京報道
又到了一年一度的“審計時間”。每到年中，審計署就會密集發(fā)布審計公告，交上一份中國財政經(jīng)濟的全面“體檢報告”，政府部門、大型國企、重大專項，都是“體檢”對象。
6月23日，新任審計署審計長胡澤君向十二屆全國人大常委會第二十八次會議做了《國務(wù)院關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》。同一天，審計署公開發(fā)布27個審計公告，包括《158個貧困縣扶貧審計結(jié)果》、《2016年保障性安居工程跟蹤審計結(jié)果》，以及對20戶中央企業(yè)的審計結(jié)果等。
6月23日，受國務(wù)院委托，胡澤君審計長向十二屆全國人大常委會第二十八次會議做《國務(wù)院關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》。
2016年是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的首戰(zhàn)之年，在財政投入上，2016年中央和省級財政專項扶貧資金首次突破1000億元，其中中央為667億元，增長43.4%；省級為493.4億元，增長56.1%。
作為貧困群眾的“救命錢”、“保命錢”和減貧脫貧的“助推劑”，千億級別的扶貧資金用到哪去了？用的效果怎么樣？如何確保扶貧資金在陽光下運行、真正用在扶貧開發(fā)上？關(guān)于扶貧資金的審計結(jié)果備受關(guān)注。
審計署保持了對脫貧攻堅的持續(xù)關(guān)注，并拓展了監(jiān)督范圍——在2013年、2016年兩次對扶貧專項進(jìn)行審計的基礎(chǔ)上，今年審計署組織相關(guān)特派辦與地方審計機關(guān)重點抽查了20個省的158個國家扶貧開發(fā)工作重點縣和集中連片特困地區(qū)縣，重點內(nèi)容除2016年財政扶貧資金管理使用情況，還增加了扶貧政策措施落實情況。
審計署抽查扶貧資金336.17億元，占這些地區(qū)2016年財政扶貧投入的44%，涉及1216個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3461個行政村和2508個單位，還走訪貧困家庭1.66萬個?？傮w上，全國各地貫徹落實中央脫貧攻堅部署，堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，加大扶貧投入和資金整合力度，農(nóng)村貧困人口減少1240萬，易地扶貧搬遷人口超過240萬，貧困發(fā)生率下降到4.5%，貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增幅高于全國平均水平，貧困群眾生活水平明顯提高，貧困地區(qū)面貌明顯改善。
從重點抽查的158個縣看，脫貧攻堅任務(wù)還十分艱巨，扶貧資金在一些地方具體使用中尚需進(jìn)一步精準(zhǔn)聚焦，個別地方存在扶貧舉措不實等問題。
一是，有些地方精準(zhǔn)識別等基礎(chǔ)工作還不夠扎實。有105個縣的11.34萬名建檔立卡貧困人口基本信息不準(zhǔn)確或未及時更新，有的已置辦高檔轎車、商品房等卻未及時退出，個別村干部還采取分戶拆戶等方式將親屬納入建檔立卡對象。有些扶貧措施與困難學(xué)生資助、低保、醫(yī)療等政策銜接不夠或數(shù)據(jù)不共享，有43個縣的2.99萬名貧困家庭子女未能按規(guī)定享受助學(xué)金等教育扶貧資助；有58個縣的22.12億元扶貧貸款和貼息補助未按規(guī)定使用；有55個縣的367個易地搬遷和以工代賑項目存在前期論證不充分、扶助對象不精準(zhǔn)、執(zhí)行政策不嚴(yán)格等問題；健康扶貧政策在54個縣未得到完全落實。
二是，有的地方存在追求短期效應(yīng)傾向。有53個縣的189個項目因脫離實際、管護不到位等，建成后改作他用或廢棄，涉及扶貧資金1.41億元；有24個縣的56個項目與貧困戶利益聯(lián)結(jié)較弱，集中在龍頭企業(yè)或合作社，存在“壘大戶”、“造盆景”現(xiàn)象，涉及扶貧資金5643.68萬元；有32個縣的81個項目在資金分配中搞簡單“平均主義”，涉及補助1.33億元；19個縣已脫貧人口中，有1.7萬人存在多計預(yù)期收益或義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全“三保障”未落實等被提前脫貧問題。
三是，基層扶貧資金統(tǒng)籌和監(jiān)管還未完全到位。有119個縣財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點推進(jìn)慢，基本還按原渠道、原方式，分頭申報、實施和管理，其中84個縣形成閑置資金19.54億元，有6.23億元閑置兩年以上。資金日常監(jiān)管還不嚴(yán)格，有96個縣發(fā)生騙取套取、違規(guī)使用等問題297個、涉及扶貧資金3.81億元；陽光化管理要求未能有效落實，有41個縣的568個項目未按規(guī)定公開公示。
審計指出問題后，有關(guān)地方和部門已追回或盤活扶貧資金6.48億元，促進(jìn)完善規(guī)章制度42項，處理處分44人。
審計報告出爐的第一時間，兩位權(quán)威人士針對報告進(jìn)行了解讀：
持續(xù)跟蹤 查偏糾錯
寫在158個貧困縣扶貧審計結(jié)果公布時
國務(wù)院扶貧辦綜合司司長 蘇國霞
黨的十八大以來，審計署不斷加大對財政扶貧資金的審計力度，對于改進(jìn)扶貧資金管理制度、堵塞制度漏洞、查處違法違紀(jì)違規(guī)行為起到積極作用。在2013年、2016年兩次對扶貧最近的專項審計基礎(chǔ)上，今年審計署組織相關(guān)特派辦與地方審計機關(guān)對20個省區(qū)市的158個縣開展了審計，重點內(nèi)容除2016年財政扶貧資金管理使用情況，還增加了扶貧政策措施落實情況。保持了對脫貧攻堅的持續(xù)關(guān)注，拓展了監(jiān)督范圍。
審計結(jié)果顯示，黨中央國務(wù)院脫貧攻堅的決策部署得到各地各部門的高度重視和廣大群眾積極響應(yīng)。建檔立卡作為精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)性工作得到改進(jìn)，貧困人口識別精準(zhǔn)度提高。各地區(qū)各部門結(jié)合實際制定了脫貧攻堅規(guī)劃，以規(guī)劃引領(lǐng)財政、金融和社會幫扶加大投入力度。各地注重因地制宜精準(zhǔn)施策，不斷探索脫貧攻堅的有效途徑。隨著考核評估、督查巡查、執(zhí)紀(jì)問責(zé)力度的不斷加大，資金的管理使用進(jìn)一步規(guī)范。2015年發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)、閑置浪費等問題資金的比例比2012年下降了10.5個百分點，情況得到明顯改善。事實說明，黨中央脫貧攻堅的政策措施得到較好落實，扶貧資金管理使用情況總體向好。
審計過程中發(fā)現(xiàn)的突出問題與我們在工作中掌握發(fā)情況基本契合，表現(xiàn)出中央加大脫貧攻堅力度以后，各地各部門在貫徹落實中理解不夠深入、反應(yīng)不夠及時、措施不夠有效。
在脫貧攻堅政策措施落實方面，第一個突出問題是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)工作還不夠扎實，依然存在貧困識別和退出標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)、個別村干部優(yōu)親厚友等問題。在農(nóng)村工作比較薄弱的貧困地區(qū)對數(shù)千萬貧困人口進(jìn)行建檔立卡，情況復(fù)雜，工作量大，難度可想而知。貧困退出又是一項開創(chuàng)性工作，各地在標(biāo)準(zhǔn)的把握和程序的執(zhí)行上還處在探索階段。做好這項基礎(chǔ)性工作，還需要上下一起努力。中央層面細(xì)化實化標(biāo)準(zhǔn)和程序，加強指導(dǎo)對各地的指導(dǎo)。地方要克服急功近利的錯誤政績觀，克服懶政惰政的不良作風(fēng)，把工作做扎實。第二個突出問題是部門政策銜接或共享不夠，造成教育扶貧、健康扶貧、小額信貸、易地扶貧搬遷、以工代賑等政策落實不到位。解決這方面的問題，首先需要統(tǒng)一思想，打破行業(yè)部門的壁壘，深刻理解習(xí)近平總書記關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)需要超常規(guī)措施的主要思想，落實貧困縣統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金支持脫貧攻堅的政策，圍繞完成脫貧攻堅任務(wù)安排部門資源。
在財政扶貧資金管理方面，第一個突出問題是貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點推進(jìn)緩慢，被審計的158個縣中，119個（占四分之三）或沒有及時出臺實施辦法，或基本按原渠道進(jìn)行管理，或納入整合的資金不完整、撥付不及時。這反映出基層執(zhí)行能力不強，缺少脫貧攻堅長遠(yuǎn)規(guī)劃，扶貧資金規(guī)模加大后，還是按照原有的思路和方式管理項目，無法有效發(fā)揮資金作用。這需要我們進(jìn)一步下放管理權(quán)限，簡化辦理程序，讓基層和群眾自己決定做什么，怎么做。第二個突出問題依然是在扶貧資金陽光化管理方面，存在騙取套取、違規(guī)使用、借機牟利等現(xiàn)象。盡管較原來有改善，但是我們不能放松警惕。扶貧部門要加強與紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等部門的合作，加強公示公告提高透明度，歡迎社會和輿論監(jiān)督，把加快資金使用進(jìn)度作為工作重點，把縣鄉(xiāng)村作為扶貧資金監(jiān)管重點，切實發(fā)揮財政扶貧資金使用效果。
扶貧措施和資金使用精準(zhǔn)才能確保精準(zhǔn)脫貧
中國人民大學(xué)中國扶貧研究院院長 汪三貴
2016年，我國的農(nóng)村貧困人口減少了1240萬人，比上年下降了22.2%。這一減貧速度高于2015年的20.6%和2014年的14.9%的貧困人口下降速度，說明2016年的脫貧攻堅和精準(zhǔn)扶貧工作卓有成效。減貧進(jìn)程的加快離不開中央扶貧政策體系的不斷完善和地方政府扶貧工作的不斷改進(jìn)，特別是貧困地區(qū)不斷創(chuàng)新扶貧機制和資金使用方式。國家審計署對158個貧困縣2016年扶貧政策落實和扶貧資金使用管理情況的審計結(jié)果表明，貧困地區(qū)的扶貧工作在多個方面取得了新的進(jìn)展。
一是扶貧對象的識別和管理進(jìn)一步精準(zhǔn)。2016年在以往精準(zhǔn)識別工作的基礎(chǔ)上，各地開展建檔立卡“回頭看”，動員大量的人員進(jìn)村入戶，核實情況。全國共剔除識別不準(zhǔn)的人口900多萬，補錄新識別的貧困人口800多萬人，從而使扶貧對象的精確度大幅度提高，為精準(zhǔn)幫扶打下了良好的基礎(chǔ)。二是完善政策體系和加大資金投入力度。2016年國務(wù)院印發(fā)了“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃，中辦、國辦出臺11個《決定》配套文件，中央和國家機關(guān)各部門出臺了100多個政策文件和實施方案，地方政府也出臺了相應(yīng)的政策文件和實施方案。在財政投入上，2016年中央和省級財政專項扶貧資金突破1000億元，其中中央為667億元，增長43.4%；省級為493.4億元，增長56.1%。為了滿足精準(zhǔn)扶貧的需要，使責(zé)任和權(quán)利統(tǒng)一，財政涉農(nóng)資金實行縣級整合并將項目和資金的審批權(quán)下放到縣級政府。三是不斷創(chuàng)新扶貧模式和資金使用方式。各地以激發(fā)貧困農(nóng)戶內(nèi)生動力，增強貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶“造血”能力為目標(biāo)，重點探索如何通過整合各種資源將貧困戶納入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈中，解決貧困農(nóng)戶經(jīng)常面臨的技術(shù)、資金、管理、市場等方面的困難。主要模式是通過企業(yè)、合作社、專業(yè)大戶等新型經(jīng)營主體帶動貧困人口，幫助他們解決市場和技術(shù)問題，提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全方位服務(wù)，貧困人口只需要參與生產(chǎn)環(huán)節(jié)中相對比較簡單的生產(chǎn)活動或就業(yè)，這樣就大大降低了貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險。新型經(jīng)營主體通過整合利用貧困戶的土地和勞動力資源、政府的優(yōu)惠政策和扶貧資金、金融部門的信貸扶貧資金和保險政策來擴大生產(chǎn)規(guī)模和降低經(jīng)營風(fēng)險，并形成有效的利益聯(lián)結(jié)機制，確保貧困戶的利益。各地也探索了各種類型的資產(chǎn)收益扶貧，增加貧困人口的資產(chǎn)性收入。四是在審批權(quán)下放的同時，通過各種方式加強資金的監(jiān)管和問責(zé)機制，使違紀(jì)違規(guī)的問題大幅度減少。這次審計的問題資金比例降至7.93%，比2015年的25.8%下降了17.9個百分點。
脫貧攻堅和精準(zhǔn)扶貧是一項涉及面廣的系統(tǒng)工程，盡管工作在不斷改進(jìn)，但此次審計也發(fā)現(xiàn)了一些亟待解決的問題。一是精準(zhǔn)識別工作不夠扎實，有105個縣的11.34萬名建檔立卡貧困人口基本信息不準(zhǔn)確或未及時更新，也仍然存在將不合標(biāo)準(zhǔn)的非貧困戶建檔立卡和村干部優(yōu)親厚友的問題。二是教育、健康、金融、易地扶貧移民搬遷和社會保障等方面的扶貧政策措施落實不到位。突出表現(xiàn)在部門間信息不能共享，部分貧困家庭的學(xué)生未能按規(guī)定享受國家助學(xué)金和寄宿生補貼，一些貧困人口看病不能及時結(jié)算或未按規(guī)定享受財政補貼；部分貧困戶未能享受貸款利率優(yōu)惠和貼息補助；一些地區(qū)的易地扶貧移民搬遷論證不充分和超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)增加貧困人口負(fù)擔(dān)。三是貧困縣涉農(nóng)資金整合不充分。75%的抽查縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點進(jìn)度慢，甚至沒有出臺相應(yīng)的整合方案，一些地方整合資金不完整、撥付不及時、項目審批權(quán)也沒有下發(fā)到縣。84個縣形成了19.54億的閑置資金。四是仍然存在違法違規(guī)問題，涉及問題資金3.81億元。五是部分項目由于脫離實際沒有取得預(yù)期效果，甚至出現(xiàn)扶貧資金壘大戶而沒有落實帶動貧困戶的利益機制安排。
要完成到2020年確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困的脫貧攻堅目標(biāo)，任務(wù)非常艱巨。這次審計結(jié)果為進(jìn)一步改善今后幾年的脫貧攻堅和精準(zhǔn)扶貧工作提供了重要依據(jù)和參考。地方政府應(yīng)該將工作的重點放在精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)扶持和資金管理方面。在精準(zhǔn)識別上，要進(jìn)一步完善民主評議機制，增加公開性和透明度。同時增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村兩委的監(jiān)督，實行有控制的民主評議，防止村干部優(yōu)親厚友和家族勢力對識別過程的干擾，確保識別的精確性和建檔立卡的公正可靠。在精準(zhǔn)幫扶方面，由于涉及的政策面廣，地方政府首先需要充分理解各項扶貧政策并綜合利用；其次是各業(yè)務(wù)部門需要相互配合、信息充分共享而不能各自為戰(zhàn)；再次是充分了解貧困家庭和人口的實際需求和能力，有針對性地制定幫助措施，真正做到因戶因人施策，提高幫扶效果。在資金整合和管理方面，一是要敢于擔(dān)當(dāng)，加大資金整合力度，并充分利用各類扶貧資金。二是在充分行使資金和項目縣級審批權(quán)的同時，全面推行項目和資金的公示制，保證群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；三是建立常態(tài)化的監(jiān)督機制，利用紀(jì)檢、審計和駐村干部的專業(yè)能力和信息優(yōu)勢加強監(jiān)管；四是建立以結(jié)果為導(dǎo)向的考核評估機制，確保扶貧資金的投入能取得顯著的減貧成效。
