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樣本調(diào)查 僅僅用兩個多月，貴州丹寨縣就整合上級財政下?lián)艿慕蓪ｍ椯Y金，整合資金數(shù)額超過3億元。對于地處黔東南的貧困縣而言，堪稱一大筆“救命錢”。整合后的資金打破原來一些部委所強調(diào)的“?？顚Ｓ?rdquo;原則，改而投向當?shù)胤鲐?、脫貧?span style="font-family: Times New Roman">60 多個項目。丹寨縣的嘗試，在全國各地整合財政專項資金的探索中走在最前面。為了把錢花在刀刃上，近年中央就統(tǒng)籌財政資金、盤活存量作出部署。但實踐中，地方由于害怕失去專項支持、害怕得罪上級部門、害怕影響年底考核不敢整合，財政專項資金碎片化、部門化、司處化現(xiàn)象依舊較突出。為什么丹寨能對財政專項資金進行大力度整合？整合效果如何？砍掉200余項目整合資金 以前是打醬油的錢不允許拿去買醋，明明看著這么多錢就是用不好 貴州丹寨縣還有近4萬貧困人口，貧困發(fā)生率超過20%，扶貧、脫貧是頭等大事。貧困縣意味著縣里本身財政收入不多，財政支出主要依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付，其中專項轉(zhuǎn)移支付占了很大部分比重。 “以前是明明看著這么多錢，明明就是用不好，很痛苦。”丹寨縣縣長徐劉蔚向南都記者坦言，貧困縣的轉(zhuǎn)移支付多數(shù)屬于專項轉(zhuǎn)移支付。一方面專項轉(zhuǎn)移支付資金要求“?？顚Ｓ?rdquo;，打醬油的錢不允許拿去買醋，造成部分財政資金使用效益低下甚至長時間閑置；另一方面，一些扶貧項目又因資金短缺而無法實施。 丹寨縣一位工作人員以上級撥付的鼓勵發(fā)展農(nóng)業(yè)種植生產(chǎn)的財政專項舉例：專項資金只能用于種核桃，但縣里氣候環(huán)境并不適合核桃生長，核桃樹栽下去五年也不見掛果，“如果不要這個項目，就拿不到這筆資金。” 如此“怪現(xiàn)象”在今年被打破。“試點的想法最早是審計長提出的。”徐劉蔚說，丹寨縣是審計署定點扶貧縣，去年10月審計署審計長劉家義在丹寨調(diào)研扶貧，基于此前審計發(fā)現(xiàn)財政專項資金使用效率不夠高等問題，提出試點整合財政專項、提高資金使用效率的建議。 隨后，丹寨啟動試點準備工作。今年7月，丹寨縣正式獲得試點“許可”，貴州省政府公布《貴州省丹寨縣統(tǒng)籌整合財政專項資金開展脫貧攻堅改革試點方案的通知》，同意丹寨在縣級層面整合各類專項，把錢花在扶貧、脫貧的刀刃上。 南都記者了解到，近年在中央多份文件中明確鼓勵整合那些目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的財政專項資金。而從實施情況來看，貴州的這份文件對試點尺度提出很多具體可行的操作措施。截至9月30日，丹寨縣共獲上級財政專項5.4億多元，其中3.2億多元被整合使用。被整合的資金涉及33個政府部門、270個項目。財政專項整合后，不再要求縣級財政配套、也不再要求“?？顚Ｓ?rdquo;，丹寨將這筆資金投入到46個項目，比原渠道減少224個項目。 據(jù)介紹，被“砍掉”的200多個項目多數(shù)是“小、散、效果不突出”。“比如建養(yǎng)老中心這一項，民政、殘聯(lián)等好幾個部門有這方面的專項資金，但數(shù)額都不大，整合在一起，就是‘各出一盤菜、共湊一桌席’。”丹寨縣工作人員如是說。 南都記者從丹寨縣對整合財政專項擬實施項目表中看到，其中所安排的發(fā)展生產(chǎn)脫貧類項目，便不再有核桃種植，而是改為藍莓基地和深加工配套、中藥材種植和加工等。丹寨縣工作人員介紹，46個項目是根據(jù)丹寨縣實際情況設計，如鼓勵種植藍莓、中藥材，是考慮到當?shù)赜芯茝S、中藥材企業(yè)，愿意跟農(nóng)戶、供銷社簽訂收購協(xié)議，“財政資金給農(nóng)戶補助，幫助他們發(fā)展種植，農(nóng)產(chǎn)品有市場銷路，農(nóng)戶才能增收脫貧。” 對財政資金閑置“零容忍” 審計是鼓勵支持財政專項整合的，未來真正破局還是在中央部委層面 整合財政專項的一個背景是本屆政府履新后宣告“政府要過緊日子”。2013年，本屆政府履新后第一次總理見面會上，李克強表態(tài)，未來財政收入難以保持高速增長態(tài)勢，但民生支出不能減、只能增，就要削減政府開支。當年1至2月，中央財政收入增幅僅1.6%。 財政吃緊，總理將目光投向盤活財政存量。2013年7月3日在國務院常務會議上部署審計整改工作時，李克強明確提出“要進一步盤活存量，把閑置、沉淀的財政資金用好”。這是國務院常務會上首次提到“盤活存量”。其后，與此相關議題多次列入國務院常務會議議程，并推出系列盤活閑置資金的措施。南都記者了解到，閑置資金當中很大一部分是財政專項。 2013年以來，審計署也將財政資金閑置作為審計重點，審計署各業(yè)務司、派出局和18個特派辦聯(lián)動，對全國財政資金進行摸底和跟蹤審計，連續(xù)在審計公告中曝光財政資金閑置和統(tǒng)籌整合使用不到位的情況。今年，審計署在一季度重大政策落實審計結(jié)果公報中揭露，1至2月份審計抽查發(fā)現(xiàn)156億元財政資金閑置在賬上、未能被統(tǒng)籌盤活使用。 扶貧資金也被發(fā)現(xiàn)閑置浪費問題。審計署在今年6月向全國人大常委會提交的2015年度中央預算執(zhí)行和其他財政收入審計情況報告中指出，由于統(tǒng)籌整合不到位，貧困縣每年收到的扶貧專項補助超過200多項，單個專項最少的僅4800元。審計發(fā)現(xiàn)有8.7億元扶貧款閑置時間超過1年，其中閑置最長的超過15年。 而審計署在這個月公布的第三季度重大政策落實審計結(jié)果公報，直接點名道姓，詳細列出甘肅、云南等8個省份的一些縣市統(tǒng)籌整合不到位，導致1.47億元扶貧資金閑置1年以上的問題。“有人說財政專項必須?？顚Ｓ?，不敢整合是因為害怕審計追查，其實這是誤解。”審計署農(nóng)業(yè)司一位負責人告訴南都記者，對于有效整合財政資金，提高資金使用效益的做法和措施，審計是鼓勵、支持的。近年審計加大對財政資金閑置問題的查處力度，通過出具審計報告、審計公告等，揭示財政資金閑置和統(tǒng)籌使用不到位的問題，推動有關部門和地方統(tǒng)籌整合使用財政資金、提高財政資金使用效益。 該負責人說，只要是符合當?shù)馗母锇l(fā)展的要求，將財政資金統(tǒng)籌用在改善民生、扶貧開發(fā)等方面，而不是用于修建樓堂館所、公款吃喝等，審計機關并不會將沒有“?？顚Ｓ?rdquo;的財政資金當作問題來反映。 那么，整合財政專項的阻力來自哪里？南都記者了解到，每筆財政專項資金的背后都是權力之爭。實踐中，地方對整合財政專項有“三個害怕”：怕整合專項后，第二年上級部門不再安排資金；怕把資金整合出去后，因此“得罪”上級部門；還害怕整合后，資金所附帶的考核目標沒有完成，可能會影響到政績。 作為財政專項資金整合試點縣，丹寨面臨類似壓力。“也有部門對整合將信將疑，態(tài)度不是很明朗，甚至有的直接說：不能整，(資金)該怎么用還是怎么用。”徐劉蔚坦言，前幾年也有過整合財政專項的想法，直到今年獲得審計署的支持、并獲得省政府對試點的許可，整合才真正邁開步子。按照方案，試點期為一年，未來是否能夠持續(xù)暫未可知。 “我們只想在試點期間多積累一些經(jīng)驗。”在徐劉蔚看來，整合財政專項資金改革未來真正破局，還是在中央部委層面。 政府花錢放在聚光燈下 部委聯(lián)合抽查、審計跟蹤與社會監(jiān)督有效結(jié)合形成合力破解監(jiān)督難題 丹寨縣對財政專項的整合，在盤活閑散資金同時，也讓更多財力向扶貧傾斜。據(jù)介紹，丹寨縣在扶貧方面投入的專項資金由以往的50%左右今年提高到70%左右。 除了讓財政資金使用更高效，徐劉蔚還感受到更深層的變化。“以前每年爭取來項目，有的使用要求跟地方實際明顯不符的，只能冒著‘挪用’的風險‘調(diào)項’?，F(xiàn)在由縣級層面整合財政專項、匹配實施項目，體現(xiàn)了財權、事權的匹配。”徐劉蔚說，在此過程中，縣級政府部門的工作職能也出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變：各部門不用再研究怎么向上爭取項目、資金，“跑部錢進”，轉(zhuǎn)為重點研究怎樣結(jié)合丹寨縣實際謀劃發(fā)展項目、服務群眾和基層。 而從整體政府管理、財政支出來看，由于理順了事權、財權，縣一級政府能夠?qū)嵤虑笫侵贫?ldquo;五年規(guī)劃”，每年政府工作也能夠嚴格按照規(guī)劃、預算執(zhí)行，“以前經(jīng)常是‘見招拆招’，臨時來什么項目，就實施什么項目。”徐劉蔚說。 隨著財權、事權下放，縣一級層面的監(jiān)管也需要同步跟進。按照貴州省對丹寨縣改革試點方案的設計，要求丹寨縣在整合財政專項資金，設計、實施項目中，做到全過程的公開透明，還要接受審計、監(jiān)察、上級有關部門以及社會公眾的監(jiān)督。“審計署對試點安排了專項審計，相當于把我們放到聚光燈下，大大提高透明度，對試點過程、成果進行評估。”徐劉蔚說。 審計署農(nóng)業(yè)司相關負責人表示，鼓勵整合專項資金更要把政府花錢放在聚光燈下，也意味著目前的監(jiān)管模式將受到挑戰(zhàn)。目前，每項專項資金都有上級撥款部門進行檢查監(jiān)督，當資金下?lián)艿娇h，到達資金使用“末梢”，開始進入一個個具體項目。 “在縣級層面對專項資金進行整合，意味著某個項目可能包含多個專項資金，如果延用以前監(jiān)督模式，各部門對其管理的專項資金使用情況進行單獨檢查、評價，必然會出現(xiàn)大量重復檢查、重復監(jiān)管以及監(jiān)管的空白區(qū)。”該負責人認為，在鼓勵地方整合專項資金的同時，還應同步改革對地方資金使用的監(jiān)督辦法，把聯(lián)合檢查、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督有效結(jié)合起來，形成監(jiān)督合力，破解監(jiān)督難題。 該負責人談道，尤其是對于已在貧困縣啟動的統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金，建議由國務院扶貧領導小組牽頭，組織多部委組成扶貧資金檢查組，每年對專項資金整合后的使用情況進行統(tǒng)一的檢查和抽查；充分發(fā)揮審計的作用，審計機關對資金使用和項目實施情況進行持續(xù)的全過程監(jiān)督，并對資金整合使用的績效進行審計評價；全面推行公示公開制度，貧困縣要在本地政府門戶網(wǎng)站和主要媒體公開統(tǒng)籌整合使用的財政資金來源、用途和項目建設等情況，并實施扶貧項目行政村公示制度，接受社會監(jiān)督。
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