今年是審計(jì)署開(kāi)展決算審計(jì)的第二年。在剛剛公布的2016年審計(jì)報(bào)告中，決算審計(jì)的內(nèi)容被放置在開(kāi)篇第一部分，這說(shuō)明國(guó)務(wù)院和審計(jì)署對(duì)決算審計(jì)工作非常重視。從決算審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容與重點(diǎn)來(lái)看，今年與去年相比，既有相似之處，又有不同發(fā)現(xiàn)。其中，“亮眼之筆”就在報(bào)告第一部分第一小節(jié)中指出的第四點(diǎn)問(wèn)題，即中央政府決算草案“未按要求報(bào)告財(cái)政資金績(jī)效情況。主要是預(yù)算中未報(bào)告相關(guān)政策內(nèi)容和績(jī)效目標(biāo)，決算草案中未報(bào)告相關(guān)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況”。短短的一句話，卻包含推動(dòng)深層制度性變革的寓意，可以從三個(gè)問(wèn)題入手來(lái)理解。
第一，決算草案應(yīng)該包含哪些不可或缺的內(nèi)容？實(shí)際上，根據(jù)國(guó)際比較研究可知，決算草案，作為預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的最終報(bào)告，其主要目的，就是能夠讓全體公民清楚地了解公共財(cái)政的錢(qián)，已經(jīng)花到了哪些地方？取得了哪些效果？不僅應(yīng)該包含預(yù)算執(zhí)行的基本情況，而且要報(bào)告公共財(cái)政資金究竟花的好不好？
第二，為什么我國(guó)中央政府決算草案中沒(méi)有上一點(diǎn)提到的這些主要內(nèi)容？根本原因是在預(yù)算編制的時(shí)候，現(xiàn)行預(yù)算制度不要求體現(xiàn)出公共財(cái)政支出、預(yù)算項(xiàng)目與具體政策之間的明確關(guān)系，更沒(méi)有要求包含預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行之后應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)。由于決算草案是對(duì)預(yù)算執(zhí)行最終結(jié)果的報(bào)告，所以，前者的報(bào)告形式與內(nèi)容，很大程度上受制于預(yù)算編制的形式與內(nèi)容。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)中央政府預(yù)算草案的形式就是按照功能性分類(lèi)為主，報(bào)告內(nèi)容僅限于功能大類(lèi)的預(yù)算收支大數(shù)，而不包含這些支出與相關(guān)政策之間的績(jī)效關(guān)系。換句話說(shuō)，從既有預(yù)算草案來(lái)看，所有的預(yù)算支出都是為了實(shí)現(xiàn)宏觀政策，而具體的政策實(shí)施究竟能夠達(dá)到什么樣的效果，最終會(huì)分解到哪些具體的預(yù)算項(xiàng)目，由哪些具體的預(yù)算部門(mén)來(lái)執(zhí)行？這些公眾非常關(guān)心的問(wèn)題，是無(wú)法從目前的中央預(yù)算草案中找到答案的。所以，在此基礎(chǔ)上，決算草案就只能是預(yù)算草案基礎(chǔ)上的數(shù)字累加或調(diào)整，仍然看不到資金使用的效果或績(jī)效情況。
第三，為什么預(yù)算草案中不包含相關(guān)政策內(nèi)容和績(jī)效目標(biāo)？因?yàn)?，?dāng)前我國(guó)中央政府預(yù)算編制的方法，主要還是以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)的分行列支的傳統(tǒng)方法，就是在政府功能分類(lèi)（例如，教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等）的基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)濟(jì)分類(lèi)（例如，人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)、購(gòu)買(mǎi)公共商品或服務(wù)支出、償還貸款等），按照預(yù)算收支分類(lèi)科目（例如，101 稅收收入、201-01 人大事務(wù)、201-02政協(xié)事務(wù)等）進(jìn)行編列，然后報(bào)告數(shù)據(jù)。這種編制傳統(tǒng)與習(xí)慣，并不能夠清楚地反映出哪些政策與哪些預(yù)算支出項(xiàng)目相關(guān)，進(jìn)而也不可能使人明白，分配到各個(gè)科目的錢(qián)，花掉之后，能夠取得多少的績(jī)效與效果。盡管，從2006年開(kāi)始，中央政府和財(cái)政部就提出績(jī)效預(yù)算概念，但是直到目前，中央政府還主要在部門(mén)項(xiàng)目預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)這個(gè)層次蹣跚前行，并沒(méi)有觸碰到中央政府預(yù)算編制中的“命門(mén)”——政策、預(yù)算與績(jī)效的協(xié)調(diào)一致。換句話說(shuō)，我國(guó)過(guò)去十年的績(jī)效預(yù)算管理改革，剛剛將中央政府預(yù)算管理模式的“一只腳”送進(jìn)了國(guó)際公認(rèn)的績(jī)效預(yù)算模式大門(mén)之內(nèi)，整個(gè)龐大的身軀卻仍在大門(mén)之外。所以，我國(guó)的績(jī)效預(yù)算管理改革任重道遠(yuǎn)，且困難重重。
因此，可以說(shuō)，今年的決算審計(jì)報(bào)告所發(fā)現(xiàn)并揭露的問(wèn)題，已經(jīng)觸碰到我國(guó)預(yù)算管理制度改革的“命門(mén)”，即預(yù)算編制的關(guān)鍵，必須聚焦于一個(gè)核心的問(wèn)題，即錢(qián)的分配如何實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)并取得相應(yīng)的績(jī)效。根據(jù)國(guó)際比較研究可知，主要經(jīng)濟(jì)體國(guó)家的決算審計(jì)，已經(jīng)從財(cái)務(wù)審計(jì)向績(jī)效審計(jì)擴(kuò)展，并且后者在國(guó)家審計(jì)工作中所占的比重越來(lái)越大，已經(jīng)成為主流。這里所指的績(jī)效審計(jì)，主要是考察預(yù)算執(zhí)行項(xiàng)目與相關(guān)政策之間的關(guān)系，評(píng)價(jià)項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果是否有助于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是否達(dá)到預(yù)算編制時(shí)期提出的績(jī)效目標(biāo)，是否符合效率、效果、效益的標(biāo)準(zhǔn)等。與此同時(shí)，比較研究也發(fā)現(xiàn)，績(jī)效審計(jì)工作做得好相對(duì)比較好的國(guó)家，比如新西蘭、澳大利亞，這些國(guó)家的績(jī)效預(yù)算制度也相對(duì)完善，并且績(jī)效預(yù)算管理改革早于績(jī)效審計(jì)工作。比如，在澳大利亞，以績(jī)效為目標(biāo)的預(yù)算管理模式，不僅已經(jīng)成為國(guó)家預(yù)算編制與管理的基本制度，而且還是公共部門(mén)，以及使用部分公共資金的機(jī)構(gòu)和組織的預(yù)算模式，甚至影響到它們的組織管理模式。澳大利亞聯(lián)邦政府所屬的公共部門(mén)在進(jìn)行預(yù)算編制的時(shí)候，就必須講清楚項(xiàng)目如何促進(jìn)政策實(shí)施，包括未來(lái)績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、績(jī)效目標(biāo)實(shí)施方案等等，在此基礎(chǔ)上形成聯(lián)邦政府的預(yù)算草案。
由此可見(jiàn)，審計(jì)署今年的決算審計(jì)工作，其審計(jì)重點(diǎn)與視角已經(jīng)開(kāi)始發(fā)生新的變化，從之前主要關(guān)注財(cái)務(wù)信息的準(zhǔn)確性、合理性、合法性等問(wèn)題，擴(kuò)展到關(guān)注預(yù)算與政策的關(guān)系、預(yù)算執(zhí)行績(jī)效與政策實(shí)施效果之間的關(guān)系。換句話說(shuō)，決算審計(jì)工作已經(jīng)觸及績(jī)效預(yù)算管理的核心內(nèi)容，即預(yù)算編制的依據(jù)，部門(mén)申請(qǐng)花錢(qián)的理由，需要包括可以達(dá)到的績(jī)效目標(biāo)，相關(guān)重要政策，以及如何執(zhí)行項(xiàng)目，并推動(dòng)政策落實(shí)。從過(guò)去十年的審計(jì)報(bào)告內(nèi)容來(lái)看，從2005年開(kāi)始，審計(jì)署有7年共11次提到推動(dòng)中央部門(mén)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作，深化績(jī)效預(yù)算管理改革。而今年的審計(jì)報(bào)告，第一次從決算審計(jì)角度提到要從中央政府預(yù)算編制開(kāi)始，關(guān)注績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效管理問(wèn)題，可謂非常有意義。拭目以待，今后中央政府的預(yù)算績(jī)效管理改革及其以后的預(yù)算草案編報(bào)工作，將做出怎樣的回應(yīng)。（趙早早 作者單位：中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）
