2008年以來(lái)，國(guó)家審計(jì)署僅對(duì)國(guó)資委和財(cái)政部監(jiān)管的118戶中央企業(yè)中的57戶進(jìn)行過(guò)審計(jì)，中央部委所屬的94家企業(yè)、國(guó)有企業(yè)境外機(jī)構(gòu)和投資從未審計(jì)過(guò)。12月8日，《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)配套文件出臺(tái)，將推動(dòng)審計(jì)全覆蓋、有效破解審計(jì)機(jī)關(guān)條塊分割等帶來(lái)的掣肘，提高審計(jì)人員職業(yè)化水平
12月8日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)配套文件，對(duì)完善審計(jì)制度、保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)作出了部署和安排。這是我國(guó)審計(jì)史上重要的里程碑，也是我國(guó)首次從國(guó)家治理高度對(duì)完善審計(jì)制度、保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)做出的總體部署和安排。
審計(jì)全覆蓋為首要任務(wù)
2015年“審計(jì)全覆蓋”成為高頻詞，在百度上輸入該關(guān)鍵詞，可以搜索到近300萬(wàn)條信息。到底覆蓋了哪些審計(jì)內(nèi)容，使其關(guān)注度如此之高？
據(jù)了解，“審計(jì)全覆蓋”主要是通過(guò)加強(qiáng)審計(jì)資源統(tǒng)籌、創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法，對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。此次框架意見(jiàn)及配套文件完善審計(jì)制度的八大任務(wù)中，也將其列為首要重點(diǎn)任務(wù)，足見(jiàn)其改革的迫切性和重要性。
“目前全國(guó)審計(jì)人員只有9萬(wàn)人，但使用財(cái)政資金的單位至少有300萬(wàn)個(gè)，審計(jì)力量嚴(yán)重不足。”中國(guó)政府審計(jì)研究中心主任蔡春表示，有的審計(jì)人員1年出差達(dá)300天以上，勞動(dòng)強(qiáng)度很大。即使在這種情況下，審計(jì)覆蓋率仍不高?！督?jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者了解到，2008年以來(lái)，僅對(duì)國(guó)資委和財(cái)政部監(jiān)管的118戶中央企業(yè)中的57戶進(jìn)行過(guò)審計(jì)，中央部委所屬的94家企業(yè)、國(guó)有企業(yè)境外機(jī)構(gòu)和投資從未審計(jì)過(guò)。
“推進(jìn)審計(jì)全覆蓋要把握3方面要求，一是黨政同責(zé)、同責(zé)同審；二是應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)；三是有重點(diǎn)、有步驟、有深度、有成效地推進(jìn)全覆蓋。”審計(jì)署政策研究室主任郭彩云解讀《框架意見(jiàn)》時(shí)表示。比如，首先是確定審計(jì)周期，在一定周期內(nèi)有計(jì)劃地推進(jìn)全覆蓋；其次是確定審計(jì)頻次，對(duì)重點(diǎn)對(duì)象每年審計(jì)1次、其他對(duì)象1個(gè)周期內(nèi)至少審計(jì)1次；再次是確定審計(jì)方式，靈活采取年度常規(guī)審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)、跟蹤審計(jì)、聯(lián)網(wǎng)審計(jì)等方式。
如何實(shí)現(xiàn)有深度、有重點(diǎn)的審計(jì)“全覆蓋”？“未來(lái)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，一要靠資源，二要靠技術(shù)。”郭彩云說(shuō)。
前者指的是加強(qiáng)審計(jì)資源統(tǒng)籌整合。一方面，要加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃統(tǒng)籌，在摸底基礎(chǔ)上，建立分行業(yè)、分領(lǐng)域?qū)徲?jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)，既突出年度審計(jì)重點(diǎn)，又保證在一定周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。另一方面，整合各層級(jí)審計(jì)資源，開(kāi)展涉及全局或行業(yè)性的重點(diǎn)資金、重大項(xiàng)目全面審計(jì)，集中力量、重點(diǎn)突破。此外，專家建議，還需要建立審計(jì)成果和信息共享機(jī)制，并有效利用社會(huì)審計(jì)力量，除涉密項(xiàng)目外，根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施需要，可以向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)。
后者指創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法。“主要是構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計(jì)工作模式，比如，構(gòu)建國(guó)家審計(jì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字化審計(jì)平臺(tái)，加大業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，以及跨行業(yè)、跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)比對(duì)和關(guān)聯(lián)分析力度，提高審計(jì)能力、質(zhì)量和效率。”蔡春說(shuō)。
此外，《框架意見(jiàn)》對(duì)完善審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制進(jìn)行了明確，比如，將審計(jì)監(jiān)督與黨管干部、紀(jì)律檢查、追責(zé)問(wèn)責(zé)結(jié)合起來(lái)等。
破解地方審計(jì)條塊掣肘
在中國(guó)人事科學(xué)研究院研究員吳江看來(lái)，此次改革很有特色的一個(gè)方面，就是探索地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理。“這個(gè)問(wèn)題是多年來(lái)在審計(jì)工作中沒(méi)有破解的問(wèn)題。”他說(shuō)。
為何難以破解？吳江解釋說(shuō)，原因在于存在條塊的矛盾，“條”即主辦的業(yè)務(wù)，“塊”即每個(gè)層級(jí)的政府。這兩者之間在行政運(yùn)行機(jī)制中有很多掣肘，“層級(jí)太多會(huì)妨礙業(yè)務(wù)的展開(kāi)，同時(shí)‘條條’太強(qiáng)又會(huì)影響地方的積極性。地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理是解決條塊掣肘的一項(xiàng)重要探索。”他表示，一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍管理、經(jīng)費(fèi)保障、審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排等方面，均由省級(jí)管理，有利于審計(jì)機(jī)關(guān)聚焦主業(yè)，減少干擾審計(jì)情況的發(fā)生；另一方面，有利于上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)籌本地區(qū)審計(jì)資源，集中力量做好重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目，避免重復(fù)工作，堵塞監(jiān)督漏洞。
加強(qiáng)地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的同時(shí)，干部管理權(quán)限也在此次改革中進(jìn)一步推進(jìn)?！犊蚣芤庖?jiàn)》顯示，提出省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正職、副職領(lǐng)導(dǎo)干部任免，須事先征得審計(jì)署黨組同意或征求意見(jiàn)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)籌組織本地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)力量，開(kāi)展好涉及全局的重大項(xiàng)目審計(jì)。
“干部管理權(quán)限的變化，把真正熟悉審計(jì)業(yè)務(wù)，技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)好、德才表現(xiàn)好、公道正派的干部，能夠用起來(lái)，而不至于會(huì)顧慮地方利益安排干部。”吳江說(shuō)。
按照《框架意見(jiàn)》要求，2015年將在江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、云南等7個(gè)省市進(jìn)行改革試點(diǎn)。試點(diǎn)的主要內(nèi)容包括干部管理、地方審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)管理，以及業(yè)務(wù)方面的力量統(tǒng)籌組織。
新建專業(yè)技術(shù)序列
隨著《框架意見(jiàn)》及相關(guān)配套文件的實(shí)施，審計(jì)工作職業(yè)化改革也將啟動(dòng)。
“我國(guó)審計(jì)職能在不斷擴(kuò)大，經(jīng)歷了合規(guī)合法性審計(jì)向財(cái)務(wù)報(bào)表鑒證審計(jì)，再到效益審計(jì)的發(fā)展過(guò)程,因而要求審計(jì)人員要實(shí)現(xiàn)專業(yè)化，并且要高于會(huì)計(jì)的專業(yè)化水平。”北京工商大學(xué)副校長(zhǎng)謝志華說(shuō)，審計(jì)既要審查所提供信息的真實(shí)性，又要監(jiān)督其行為的合規(guī)合法性，更要評(píng)價(jià)其行為的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。既要監(jiān)督政策落實(shí)，也要監(jiān)督微觀主體的經(jīng)濟(jì)行為的合法性和有效性。所有這一切，都對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)能力提出更高、更新的要求，因而需要審計(jì)人員更加職業(yè)化。
郭彩云說(shuō)，根據(jù)框架意見(jiàn)，這將涉及四個(gè)方面：一是要建立審計(jì)人員分類管理制度，建立審計(jì)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)序列；二是完善審計(jì)人員選任機(jī)制；三是健全審計(jì)職業(yè)崗位責(zé)任追究機(jī)制；四是完善審計(jì)職業(yè)保障機(jī)制和職業(yè)教育培訓(xùn)體系。“也就是說(shuō)，審計(jì)隊(duì)伍除了現(xiàn)在科長(zhǎng)、處長(zhǎng)、局長(zhǎng)這些行政序列以外，將來(lái)會(huì)專門(mén)設(shè)一個(gè)專業(yè)技術(shù)類序列。”吳江表示，這和國(guó)家公務(wù)員制度中規(guī)定可以設(shè)立專業(yè)技術(shù)類相吻合。
專家建議還須從“管項(xiàng)目”切入進(jìn)去，由過(guò)去的行政負(fù)責(zé)制轉(zhuǎn)向主審負(fù)責(zé)制。“設(shè)想審計(jì)部門(mén)有高級(jí)、副高、中級(jí)、初級(jí)等職稱，和崗位結(jié)合在一塊，每個(gè)崗位上有職責(zé)、有權(quán)限，對(duì)于承擔(dān)重大項(xiàng)目都會(huì)有相應(yīng)的管理幅度和技術(shù)要求。”吳江說(shuō)。（記者：崔文苑）
