2015年的總理政府工作報告再次聚焦國企國資改革，其中“防止國有資產(chǎn)流失”和“加快兩類公司（國有資本投資公司、運營公司）的試點，打造市場化運作平臺成為今年國企國資改革的重點。
國資委研究中心主任楚序平認為，“國有企業(yè)的國有資產(chǎn)屬于全國人民，所以全國人民高度關(guān)注，看看資產(chǎn)發(fā)展得怎么樣，權(quán)益維護得怎么樣，怎么能夠在改革的最關(guān)鍵時刻防止它流失，是全社會，也是兩會，包括政協(xié)會最關(guān)注的問題之一。當前改革正在進行時，防止國有資產(chǎn)流失也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。”
同時，作為今后幾年國有資產(chǎn)管理體制改革的一個重大舉措，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建國有資本運營公司和投資公司兩類公司也成為研究重點，“比如在改組、組建這兩類公司中，如何界定兩類公司的功能和作用，如何科學(xué)地設(shè)計政府、國資監(jiān)管部門與兩類公司責任、權(quán)利、義務(wù)和關(guān)系，如何科學(xué)地設(shè)計兩類公司與實體工商企業(yè)的責任，怎么樣建立一個有效的兩類公司運營模式等等，這些難題還需要我們?nèi)テ平狻?rdquo;楚序平表示。
防流失：擬“全覆蓋”堵“旋轉(zhuǎn)門”
對于防止國資流失的問題，全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、國家審計署副審計長董大勝提出，“要打破官商旋轉(zhuǎn)門，同時要實施國資審計全覆蓋。”
董大勝告訴《中國經(jīng)營報》記者，“國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志對審計全覆蓋多次提出了要求。在過去多年的實踐中，根據(jù)一些同志的意見，不成文的做法是審計署只對118戶中央企業(yè)中的57戶進行過領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，其余的企業(yè)由有關(guān)部門組織或者委托會計師事務(wù)所進行審計，但對中央部委所屬的企業(yè)，審計署從來沒有審計過。”
“同時，對中央企業(yè)越來越大的境外投資也基本上沒有進行審計，這就存在著國有企業(yè)審計大量空白點，不符合法律規(guī)定的審計機關(guān)的職責和權(quán)限，所以我建議要把所有的國有企業(yè)，包括境外投資都納入審計監(jiān)督的視野，對國有企業(yè)實行國家審計全覆蓋。”
顯然，伴隨中央企業(yè)走出去的步伐加快，中央企業(yè)在海外投資的資產(chǎn)規(guī)模越來越大，缺少應(yīng)有的審計，很容易為國資流失留下黑洞。數(shù)據(jù)顯示，截至2013年年底，110多家中央企業(yè)資產(chǎn)總額達到35萬億元，根據(jù)國資委統(tǒng)計的境外經(jīng)營單位資產(chǎn)總額占比12.5%計算，中央企業(yè)境外資產(chǎn)總額超過4.3萬億元。這也就意味著，四萬億的海外資產(chǎn)目前缺少足夠有效的審計監(jiān)督。
董大勝表示，“審計署就近幾年審計機關(guān)對部分國有企業(yè)主要負責人履行經(jīng)濟責任審計的情況進行了綜合分析。總的感覺，改革開放以來，國有企業(yè)改革不斷深化，符合社會主義市場經(jīng)濟體制的公司治理機構(gòu)已經(jīng)建立，但是，審計也發(fā)現(xiàn)一些國有企業(yè)在落實中央有關(guān)政策，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、收入分配、土地管理、環(huán)境保護等方面還做得不到位，重大事項決策不夠科學(xué)、規(guī)范，造成國有資產(chǎn)大量流失，內(nèi)部管理、內(nèi)部控制比較薄弱，重大違紀問題時有發(fā)生。”
同時，“部分高管涉嫌犯罪，突出的表現(xiàn)是：有的企業(yè)在資源開發(fā)、并購重組、國有資產(chǎn)和國有產(chǎn)權(quán)處置等方面涉及利益輸送。這些問題的存在迫切要求加強對國有企業(yè)的監(jiān)管，包括審計監(jiān)督。”
由此，加快建立健全國有企業(yè)、國有資產(chǎn)、國有資本審計監(jiān)督體系和制度已經(jīng)勢在必行，事實上，這也是黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對國有企業(yè)審計最近提出的新的要求。據(jù)董大勝透露，目前，審計署和有關(guān)部門正在研究怎樣落實好這個要求。
顯然，建立健全國有企業(yè)、國有資產(chǎn)、國有資本審計監(jiān)督體系和制度，審計全覆蓋是最基礎(chǔ)性的一項工作，而除了審計全覆蓋之外，董大勝也建議，“建立對國有企業(yè)經(jīng)常性的審計制度，對國有企業(yè)的財務(wù)收支、資產(chǎn)負債損益等情況，國有資本保值增值等情況要爭取做到每年審計一次，或者兩年審一次，一次審兩年。對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的任期經(jīng)濟責任履行情況在其任期內(nèi)至少審計一次。”
“同時，對國有企業(yè)的重特大事項實行專項跟蹤審計，例如對企業(yè)的重大改組、并購、國有產(chǎn)權(quán)的處置轉(zhuǎn)讓、重大投資項目、大額采購事項和資金運用等等，要實行專項跟蹤審計。同時，要抓好審計整改工作，實行嚴格的責任追究。”
董大勝表示，“現(xiàn)在突出的問題是：地方所屬的國有企業(yè)減少，而中央企業(yè)審計的任務(wù)過重。所以，要改進國有企業(yè)審計的組織方式，要統(tǒng)籌安排審計署和地方各級審計機構(gòu)的力量來進行國有企業(yè)審計。還可以采用政府購買服務(wù)的方式，吸收社會審計的力量，在審計機關(guān)的主導(dǎo)下參與國有企業(yè)的審計。”
運用現(xiàn)代的審計技術(shù)方法也被提出，比如要建立國有企業(yè)電子審計體系，運用聯(lián)網(wǎng)審計、數(shù)據(jù)分析等現(xiàn)代審計的技術(shù)方法，對國有企業(yè)實行非現(xiàn)場的實時或者亞實時的審計。
“整合國有企業(yè)外派監(jiān)事會、財政專員辦、發(fā)展改革部門重大項目稽查辦等監(jiān)管職能，充實審計力量?？梢匝芯肯虿糠痔卮笱肫髮嵭信神v審計的制度，這個問題必須進行頂層設(shè)計，不能由部門牽頭協(xié)調(diào)。”
董大勝表示，“去年我們曾經(jīng)提過這樣一個提案，后來這個提案又被打回審計署，實際上這個事情我們審計署是協(xié)調(diào)不了的，所以我們建議這個問題由中央深改辦來研究。”
同時還要進一步做好國有企業(yè)審計與紀檢、監(jiān)察、巡視等工作協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)管合力。
除了外部審計，企業(yè)的內(nèi)部審計同樣重要。董大勝表示，“可以考慮在國有企業(yè)建立總審計師制度，專門領(lǐng)導(dǎo)和負責企業(yè)的內(nèi)部審計工作。”
重評估：期待立法破多頭管理
在楚序平看來，評估機構(gòu)是市場經(jīng)濟、資產(chǎn)交易的秤砣、準星，非常重要，在防止流失中發(fā)揮著更加積極重要的作用。
全國政協(xié)委員、中通誠資產(chǎn)評估公司董事長劉公勤表示，“要完善國資監(jiān)管制度，就要在這次體制設(shè)計中強化提升資產(chǎn)評估的地位和作用，在有關(guān)的頂層設(shè)計時能夠?qū)①Y產(chǎn)評估鑲嵌在有關(guān)的法規(guī)制度中，使資產(chǎn)評估專業(yè)服務(wù)成為國企涉及重大產(chǎn)權(quán)交易和經(jīng)營決策的必要依據(jù)，充分發(fā)揮它在復(fù)雜市場環(huán)境中維護國有資產(chǎn)安全，防范國有資產(chǎn)流失的重要基礎(chǔ)作用。”
劉公勤同時提到國資監(jiān)管體體制改革由管資產(chǎn)發(fā)展到管資本，由此“也希望有關(guān)的管理部門能夠通過定期不定期地開展企業(yè)價值評估，幫助國資監(jiān)管機構(gòu)及時掌握資本價值的真實動態(tài)，為經(jīng)營管理者績效考核提供客觀依據(jù)，為管理當局提供以價值為基礎(chǔ)的管理信息，幫助其有效改善和優(yōu)化經(jīng)營決策，為有關(guān)部門履行國有資產(chǎn)監(jiān)管職能提供輔助性和支持性專業(yè)技術(shù)服務(wù)。”
據(jù)劉公勤透露，“評估立法我從2003年開始作委員一直在提，2005年人大啟動立法程序，2013年通過二審，但是到現(xiàn)在為止，三審擱淺。我想我們在新形勢下，這個行業(yè)目前法律地位不明確，沒有一個現(xiàn)行的法規(guī)可以依賴，你賦予它這樣重大的職責，我認為是不合適的。”
“所以評估行業(yè)作為我們市場經(jīng)濟新常態(tài)下不可或缺的環(huán)節(jié)，評估立法凸顯重要，也是關(guān)系這個行業(yè)興衰存亡的重中之重，因此我呼吁要加強支持評估立法，突破不同部門的利益壁壘，從根本上解決多頭管理、市場分割的行業(yè)現(xiàn)狀，保證資產(chǎn)評估，維護國有資產(chǎn)安全。”
除了評估立法缺位，北京市政協(xié)常委、北京中企華資產(chǎn)評估公司總裁權(quán)忠光也表示，“目前是評估行業(yè)多頭管理，造成了社會對評估行業(yè)認識不統(tǒng)一，產(chǎn)生了執(zhí)行標準上的問題。”
權(quán)忠光舉例稱：“比如礦產(chǎn)資源評估，原來是出事最多的，我們有國土資源部的礦產(chǎn)部，礦產(chǎn)資源管理，我們的土地評估，有國土資源部土地部管理，我們的房地產(chǎn)評估可能有建設(shè)部，國有資產(chǎn)評估是財政部、國資委還有相關(guān)的部門，所以造成了多頭管理的情況，在企業(yè)改制過程中，這涉及到作價的標準如何確定的問題。”
建平臺：兩類公司差別定位
總理政府工作報告提出要加快兩類公司（國有資本投資公司、運營公司）的試點，打造市場化運作平臺，但是，兩類公司到底有著哪些一致性和差別性的定位呢？
全國政協(xié)委員、中國誠通控股公司董事長馬正武表示，“組建和改組兩類公司，是深化國資國企改革的關(guān)鍵舉措。應(yīng)以兩類公司為載體，構(gòu)建以管資本為主的新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，建立國有資本動態(tài)調(diào)整的機制，優(yōu)化國有資產(chǎn)的布局和結(jié)構(gòu)，確保國有資本投資運營更加服務(wù)于國家戰(zhàn)略。”
在馬正武看來，兩類公司實際上有一致性，也有區(qū)別。“國有資本運營公司應(yīng)該以國有資本配置效率提升，追求國有資本回報為目標，通過發(fā)展混合所有制、股權(quán)運作、價值管理、整合退出等方式，實現(xiàn)國有資本的合理流動，保值增值。國有資本運營公司應(yīng)該重點關(guān)注國有資本的流動性，持股比例、持股期限應(yīng)該根據(jù)市場的狀況實行動態(tài)的調(diào)整。”
除了戰(zhàn)略定位上的差別之外，馬正武還分析了兩類公司在在具體運操作上的差別：
從管控重點看，投資公司以戰(zhàn)略管控和財務(wù)管控為主，而運營公司以財務(wù)管控為主。
從控制程度來看，投資公司以核心業(yè)務(wù)的控股為主，強調(diào)控制，運營公司更多以財務(wù)持股為主，不追求對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的控制。
從功能定位來看，投資公司一般是戰(zhàn)略、財務(wù)、風(fēng)險、資源、控制，包括資源配置中心，而運營中心基本是財務(wù)控制、風(fēng)險控制和資源的配置中心為主。
從產(chǎn)業(yè)特征看，資本投資公司，產(chǎn)業(yè)有一定的相關(guān)性，或者在產(chǎn)業(yè)鏈，或者在供應(yīng)鏈上有相關(guān)性，而運營公司基本是多元的。
從流動性看，投資公司流動性相對低，而運營公司相對高。從出資企業(yè)管理的跨度來看，投資公司相對少，運營公司相對多一些。
從盈利方式看，投資公司基本是經(jīng)營增值，運營公司基本是交易升值，包括分紅來獲得。資本運營公司更多對所出資企業(yè)成為經(jīng)營中心和利潤中心，企業(yè)享受自由的自主權(quán)，投資公司更多是戰(zhàn)略控制、財務(wù)控制、風(fēng)險控制、資源配置。
馬正武表示，“兩類公司的功能定位應(yīng)根據(jù)不同的任務(wù)、不同的階段做動態(tài)調(diào)整，而自身公司也會根據(jù)發(fā)展的狀況產(chǎn)生變化。具體的業(yè)務(wù)，包括子公司，兩類公司之間可能會產(chǎn)生扭轉(zhuǎn)、整合、配置和共同持有。資本運營公司孵化整合的業(yè)務(wù)可以注入投資公司，而投資公司需要調(diào)整退出的業(yè)務(wù)也可以交由運營公司運作，主要看運營和投資兩類公司的理解。”
從前期的主要任務(wù)來看，“運營公司目前主要任務(wù)前期試點重點從組建方式看，劃入企業(yè)的股權(quán)、資產(chǎn)，包括承擔企業(yè)的改組任務(wù)，發(fā)展混合所有制，整體上市、持股，包括低效無效處理，包括職工安置，歷史遺留問題解決等等。而投資公司要在重點產(chǎn)業(yè)整合和新興產(chǎn)業(yè)投資方面發(fā)揮作用。”
對于兩類公司試點面臨的挑戰(zhàn)，馬正武指出，“要協(xié)調(diào)好跟社保經(jīng)營的關(guān)系。目前國有資產(chǎn)補充社保，社會各方面很關(guān)心，兩類公司應(yīng)該成為補充社保的重要渠道，同時也要和社保機構(gòu)成為相互股東的關(guān)系，并可以承擔社保機構(gòu)的委托做資產(chǎn)管理。”
“同時，兩類公司試點牽扯到國資國企的改革，也牽扯到立法，包括公司法、國有資產(chǎn)法、證券法等相關(guān)法律法規(guī)，進一步按照實際的需要做一定的修改。第一完全授權(quán)，第二規(guī)范操作，制定具體的相關(guān)措施，包括一些統(tǒng)一的政策，實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。第三在證券監(jiān)管、反壟斷調(diào)查當中也會出現(xiàn)。這次改革必然涉及同類企業(yè)多家上市公司的整合問題，可能對證券交易資本市場產(chǎn)生影響，我們應(yīng)該盡早研究完善。”（屈麗麗）
