黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“改進(jìn)預(yù)算管理制度”、要“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，為我國預(yù)算領(lǐng)域的深化改革確立了重點和基本方向。此后，按照中央的這一重大部署，我國預(yù)算領(lǐng)域采取了一系列改革措施，如2014年對已經(jīng)實行了近20年的預(yù)算法進(jìn)行修訂等，取得了許多突破和進(jìn)展。但是實際看來，我國預(yù)算領(lǐng)域的深化改革并未完成，特別是距離“全面規(guī)范、公開透明”中“規(guī)范”的要求，還有一些差距，這也是我國預(yù)算進(jìn)一步改革必須解決的一個重要問題。那么如何實現(xiàn)預(yù)算的更加規(guī)范化？對此，國家審計署2016年度的審計工作報告，從多個角度和側(cè)面揭示了可行的道路。
在歷年的審計工作報告中，國家審計署對預(yù)算領(lǐng)域存在的問題也有諸多反映，但是反映的相對比較零散，不成體系，從而難以突出問題。在2016年的審計工作報告中，審計署更加突出反映了預(yù)算安排統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位的問題，主要包括四個方面：
一是預(yù)算分配和項目確定銜接不到位，存在預(yù)算已經(jīng)下達(dá)時，項目還未確定的情況。比如，有的預(yù)算已經(jīng)下到省里，但是相關(guān)項目還沒有確定，或者項目實施方案還沒有出來，從而預(yù)算分配與項目確定無法銜接。
二是預(yù)算分配與專項規(guī)劃銜接不到位，這突出反映在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建方面。目前，中央財政9個專項安排有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)相關(guān)補助。這9個專項所依據(jù)的全國性規(guī)劃一共有4個，如發(fā)改委的《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》，國土資源部的《全國土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》等。 這4個規(guī)劃的目標(biāo)、重點并不完全一樣，從而使得分配的預(yù)算資金難以統(tǒng)籌，無法形成合力。
三是預(yù)算分配與制度規(guī)定銜接不到位。發(fā)改委基建投資分配85個補助地方投資專項時，有32個專項有具體的管理辦法；有33個專項沒有具體管理辦法，依據(jù)的是專項規(guī)劃；有8個專項既不是依據(jù)具體管理辦法，也不是依據(jù)專項規(guī)劃，而是依據(jù)實施方法。
四是基本預(yù)算銜接不到位。比如，對同一個項目，一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算都安排了支出。這個問題在往年的審計報告中也有不少反映。
從以上2016年審計工作報告中反映的預(yù)算安排統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位的情況來看，可以獲知，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位是當(dāng)前我國預(yù)算規(guī)范化還需進(jìn)一步加強的重要表現(xiàn)。深入分析、探討這些表象背后的邏輯，很大程度上就可以揭示我國預(yù)算未來應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)一步改革、怎樣加強規(guī)范化。
從表象到邏輯一：預(yù)算與項目銜接不到位反映了制度運行的不完善
所謂預(yù)算，按照預(yù)算法，由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。從項目的角度來講，主要涉及支出，即預(yù)算支出。那么，預(yù)算與項目之間有什么聯(lián)系、又是如何聯(lián)系在一起的呢？
首先，從理論上講，預(yù)算的核心在于有限的預(yù)算資源應(yīng)該如何進(jìn)行分配，基于什么樣的分配原則，為什么以及如何將預(yù)算資源分配給某個確定的對象。而這些對象，往往就是政府的活動。
其次，政府的活動無論是進(jìn)行投資建設(shè)也好、直接提供公共服務(wù)也好，都可以分解為一件一件的事情，就是政府所做、要做的事。而如何記錄這些政府活動，就逐漸演變成了一個一個不同的、單列的項目。
所以，可以認(rèn)為預(yù)算實際上反應(yīng)的就是政府活動，而政府活動最后多數(shù)又體現(xiàn)為各個項目，從而自然地建立起了預(yù)算-項目之間的聯(lián)系。預(yù)算，本身的核心方式就是基于項目的編制，體現(xiàn)的是權(quán)力的分配。所以，預(yù)算和項目是一個問題的兩個重要組成，而不是可以割裂看待的兩個問題。
審計報告所反映的預(yù)算與項目的銜接不到位，只是制度運行所體現(xiàn)出來的表象。試想，預(yù)算要將資源分配給包含政府相應(yīng)活動的項目，如果連項目本身都沒有確立，預(yù)算又如何進(jìn)行的下去？預(yù)算的依據(jù)何在？預(yù)算的權(quán)威性又如何能夠保證呢？所以，深層次的問題在于制度運作。進(jìn)一步看，實際上，我國的項目編制問題，各種交叉重復(fù)、滯后缺位，都不僅僅是項目編制的本身的問題，而是最上層的部門權(quán)力分割，相互間又缺少合作的問題。
從表象到邏輯二：預(yù)算與規(guī)劃銜接不到位反映了制度建設(shè)的不完善
我國的預(yù)算與規(guī)劃銜接不到位，甚至可以說沒有銜接，是為理論界所探討了許多年的一個老問題。
從規(guī)劃的角度看，規(guī)劃是個宏大的目標(biāo)，要達(dá)到這個目標(biāo)，就需要把它落實到每項具體的事務(wù)。而具體事務(wù)需要由各個部門來做，這樣規(guī)劃最終就要分解到相應(yīng)的部門。很自然地，部門要做事，就要有錢，這就確立了規(guī)劃與預(yù)算的關(guān)系。
再從預(yù)算的角度來看，預(yù)算所對應(yīng)的政府活動，就是由一件一件能夠被落實、被完成的事務(wù)累積起來、加總而成的。從過程講，預(yù)算包括分配或編制、執(zhí)行和監(jiān)督等；從制度層面來講，預(yù)算包含規(guī)則，活動者，及其行為等。所以，可以認(rèn)為預(yù)算的核心是分配，而分配的背后，就是各種博弈的結(jié)果。這樣，無論是從預(yù)算對應(yīng)的政府活動看，還是從預(yù)算的過程和政治邏輯看，預(yù)算與規(guī)劃，都應(yīng)當(dāng)有充分的銜接，具有緊密的聯(lián)系。實現(xiàn)預(yù)算與規(guī)劃的銜接，就是與政策銜接，確定由哪些部門參與，每個部門在這個項目中的具體職責(zé)是什么，避免重復(fù)交叉。
所以，審計報告所反映的預(yù)算與規(guī)劃的銜接不到位，充分體現(xiàn)了目前相關(guān)制度建設(shè)還不夠完善，缺少實現(xiàn)預(yù)算與規(guī)劃相銜接的必要內(nèi)容，需要通過進(jìn)一步深化改革予以改進(jìn)。
從表象到邏輯三：預(yù)算與制度規(guī)定銜接不到位反映了制度設(shè)計的不完善
依前述，與預(yù)算和項目的關(guān)系可知，預(yù)算執(zhí)行效果的好壞，最終是要落在項目是否能夠做好。具體講，就是事情做的怎么樣？由誰來做、如何做、做到什么程度算是達(dá)到目標(biāo)？這就是管理的問題，也是項目需要有相應(yīng)的、具體的管理辦法的直接邏輯。
對于部門來說，其在其職能范圍內(nèi)做事，應(yīng)該有統(tǒng)一的管理系統(tǒng)、管理辦法等。但是，不能僅僅只關(guān)注每個項目是否有具體的管理辦法。因為，如果部門的項目很多，比如可能有成百上千個項目，那么只關(guān)注每個項目是否有具體的管理辦法，而不注意各管理辦法相互之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，那很容易在項目與項目之間產(chǎn)生矛盾。
具體而言，一個部門拿到的宏觀項目必然與其部門職責(zé)相關(guān)，那么在拿到項目后，就可以在部門內(nèi)部按照統(tǒng)一的邏輯進(jìn)行細(xì)分，這個就是組織內(nèi)部的分工。在這樣的情況下，細(xì)分后形成的各個具體項目必然就對應(yīng)著各自的具體管理，同時也面臨著項目之間交叉影響。所以， 就每個部門而言，必然要追求在內(nèi)部形成合力，而不能形成內(nèi)耗。所以，真正更加應(yīng)該關(guān)注、探討的，不僅僅是每個項目是否有具體管理辦法，或者是什么類別的管理辦法；而應(yīng)該是如何實現(xiàn)各種項目的管理辦法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一個比較實際的做法是將項目分類或分層次，然后研究每個層面的項目，應(yīng)設(shè)計什么樣的管理辦法。
所以，審計報告所反映的預(yù)算與制度規(guī)定的銜接不到位，不僅反映出具體項目的管理辦法仍需加強設(shè)計，還進(jìn)一步揭示了項目管理辦法之間需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的制度內(nèi)在要求，從而體現(xiàn)出目前相關(guān)制度設(shè)計還不夠完善，需要進(jìn)一步加強。
實踐表明，預(yù)算改革的前景并非完全明朗，在前行的道路上往往圍繞著重重迷霧。而國家審計署通過年度審計工作報告反映預(yù)算領(lǐng)域存在的各種問題，正是揭開這重重迷霧、揭示前行道路的重要方式。2016年度審計工作報告深刻揭示了我國預(yù)算領(lǐng)域改革未來應(yīng)當(dāng)趨向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為預(yù)算改革的進(jìn)一步深化探明了可行的道路。（湯林閩 趙早早）
