今年以來，民間投資增速斷崖式下滑問題已引起各方高度關(guān)注。國務(wù)院為此專門派出9個(gè)督查組，赴18個(gè)省份督查。國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，今年前5月累計(jì)全國固定資產(chǎn)投資增速較去年同期略有下降，但累計(jì)民間投資增速卻自年初開始即快速下降，1-5月同比名義增長僅為3.9%，較去年同期增速約下降了8個(gè)百分點(diǎn)。
資料來源：國家統(tǒng)計(jì)局
民間投資增速快速下降，從經(jīng)濟(jì)基本面角度看，是勞動(dòng)力供給處于下降通道、國際經(jīng)濟(jì)形勢不容樂觀、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型處于加速期等因素不斷累積導(dǎo)致的結(jié)果。從民間投資的制度環(huán)境以及政策支持體系來看，國務(wù)院督查組指出：彈簧門、玻璃門問題未能得到有效解決，企業(yè)負(fù)擔(dān)重、融資難融資貴問題日益突出，參與PPP項(xiàng)目難度大等因素都影響了民間投資積極性。
6月29日劉家義審計(jì)長代表國務(wù)院所做的審計(jì)工作報(bào)告，為我們理解當(dāng)前民間投資增速斷崖式下降提供了另外一個(gè)視角。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，至2015年底，中央財(cái)政出資設(shè)立的13項(xiàng)政府投資基金募集資金中，有1082.51億元（占30%）結(jié)存未用。抽查創(chuàng)業(yè)投資基金發(fā)現(xiàn)，通過審批的206個(gè)子基金中，有39個(gè)因未吸引到社會資本無法按期設(shè)立，財(cái)政資金13.67億元滯留在托管賬戶；已設(shè)立的167個(gè)子基金募集資金中有148.88億元（占41%）結(jié)存未用，其中14個(gè)從未發(fā)生過投資。地方政府投資基金也存在類似現(xiàn)象，抽查設(shè)立的6項(xiàng)基金發(fā)現(xiàn)，財(cái)政投入187.5億元中，有124億元（占66%）轉(zhuǎn)作了商業(yè)銀行定期存款。這表明，作為改革新方向的政府投資基金雖啟動(dòng)較快、籌集的資金規(guī)模較大，但由于存在管理效率不高等問題，從效果上看啟動(dòng)的項(xiàng)目不多，由此導(dǎo)致其拉動(dòng)社會資本擴(kuò)大投資效果不明顯。
經(jīng)濟(jì)基本面對民間投資的影響持久而緩慢，玻璃門、彈簧門、融資難、融資貴等問題長期存在，且隨著改革深化一定程度上已得到改善，這些因素均對民間投資有重要影響，但均不足以解釋今年以來的民間投資增速過快下降。與之比較，審計(jì)報(bào)告所指出的財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)政策處于轉(zhuǎn)換期、政府投資基金管理效率不高這一特殊因素，恰是當(dāng)前時(shí)間點(diǎn)政策支持體系的較大變化，對今年以來民間投資增速過快下降解釋力更強(qiáng)。
政府投資基金是貫徹十八屆五中全會提出的“發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)功能，創(chuàng)新融資方式，帶動(dòng)社會資本參與投資”，創(chuàng)新財(cái)政投入方式的一項(xiàng)重要改革。受發(fā)展階段和國情的影響，我國財(cái)政的一大特點(diǎn)是大量資金用于支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)模式，更多是大量設(shè)立專項(xiàng)資金，然后經(jīng)企業(yè)申請項(xiàng)目補(bǔ)貼獲取各類資金支持的方式。經(jīng)過多年運(yùn)行，傳統(tǒng)模式的弊端日益明顯，以往年份的審計(jì)報(bào)告對此多有揭示。從財(cái)政角度看，專項(xiàng)資金項(xiàng)目補(bǔ)貼方式存在項(xiàng)目設(shè)立比較分散，存在“碎片化、部門化、司處化”等現(xiàn)象；資金分配較為隨意，部分由個(gè)別部門說了算，尋租現(xiàn)象嚴(yán)重；補(bǔ)貼資金績效難以考察，政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)無法核實(shí)，等等問題。從企業(yè)角度看，補(bǔ)貼資金雖無須返還，但需要填寫大量申請表格，還要應(yīng)付各類檢查，間接成本同樣不容忽視。實(shí)踐中，甚至存在專業(yè)中介公司專門為企業(yè)騙取補(bǔ)貼資金的現(xiàn)象。
在審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督揭示相關(guān)問題的推動(dòng)之下，傳統(tǒng)模式存在的重重弊端逐步被重視，政府投資基金應(yīng)運(yùn)而生。自2000年以來，合并財(cái)政專項(xiàng)資金設(shè)立政府投資基金開始試水，在實(shí)踐中運(yùn)用越來越廣泛。到十八屆三中全會之后，以政府投資基金替代傳統(tǒng)的項(xiàng)目補(bǔ)貼方式支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步被確立為今后財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方向，也是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新。財(cái)政部于2015年12月發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》，2016年2月又發(fā)布《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，構(gòu)建了政府投資基金運(yùn)轉(zhuǎn)的基本政策框架。按照相關(guān)文件要求，政府投資基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則進(jìn)行運(yùn)作，可采用公司制、有限合伙制和契約制等不同組織形式進(jìn)行運(yùn)作；基金投向要實(shí)現(xiàn)政府公共職能屬性與市場資本逐利屬性的有機(jī)統(tǒng)一；政府投資基金主要投向國民經(jīng)濟(jì)中具有一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，其中對支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、支持中小企業(yè)發(fā)展、支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展都主要屬于民間投資領(lǐng)域；“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”的要求表明，政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展不再是無償?shù)?，而是?yīng)有回報(bào)。
在中央相關(guān)政策的引導(dǎo)推動(dòng)之下，政府投資基金目前已呈井噴之勢。有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示：截止2015年底，國內(nèi)共成立780只政府引導(dǎo)基金，基金規(guī)模達(dá)21834.37億元；其中2015年新設(shè)立的政府投資基金為297只，基金規(guī)模達(dá)15089.96億元。基金規(guī)?？焖僭黾樱侵匾母母锍晒?，表明以政府投資基金為支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方向，符合各方需求。然而從對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響來說，政府投資基金的資金到位了，還要落實(shí)到具體項(xiàng)目或企業(yè)中，才是真正發(fā)揮出以杠桿作用拉動(dòng)民間投資的效果。從審計(jì)結(jié)果看，仍有大量資金“趴在賬上睡大覺”，未能有效落實(shí)到具體項(xiàng)目和企業(yè)，也沒有投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)去撬動(dòng)民間投資。顯然，政策轉(zhuǎn)換期的這一特殊問題，也是影響當(dāng)前民間投資增速快速下降的重要因素。
為什么資金規(guī)模如此龐大的政府投資基金未能有效落實(shí)到項(xiàng)目中，發(fā)揮出撬動(dòng)民間投資的杠桿功能？審計(jì)報(bào)告指出了當(dāng)前政府投資基金管理體制機(jī)制領(lǐng)域的諸多問題。正是這些體制機(jī)制問題的綜合影響，才導(dǎo)致當(dāng)前政府投資基金的管理效率不高，拉動(dòng)民間投資效果不明顯。
一是相關(guān)配套政策不到位，對投資項(xiàng)目要求較高。目前各類政府投資基金所投項(xiàng)目不多，大量資金趴在賬上，固然有成立時(shí)間較短、經(jīng)濟(jì)下行趨勢下可投項(xiàng)目較少等客觀因素的影響，更重要的影響因素還在于基金投資的配套政策不到位，流程不清晰、不合理，部分基金對投資項(xiàng)目選擇的要求過高。基金項(xiàng)目選擇管理流程不夠優(yōu)化，是當(dāng)前落實(shí)投資項(xiàng)目較少的重要原因。
二是各類政府投資基金設(shè)立時(shí)統(tǒng)籌不夠，比較分散，投向重復(fù)。重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)支持的傳統(tǒng)補(bǔ)貼模式，一大弊端就是缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，各類補(bǔ)貼項(xiàng)目的設(shè)立比較分散，背后往往有部門利益的影子。設(shè)立政府投資基金的目的之一，就是要整合各類財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目，解決資金分散、投向重復(fù)等問題。然而審計(jì)發(fā)現(xiàn)，一些政府投資基金就是原來的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目簡單轉(zhuǎn)換而來，缺乏整合，投向或重復(fù)或近似，基金的管理效率和資金的配置效率依然低下。
三是部分政府性投資基金運(yùn)作中存在偏離政策目標(biāo)問題，影響資金安全。具體體現(xiàn)是部分創(chuàng)業(yè)投資基金、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基金，部分投資項(xiàng)目并不符合其設(shè)立時(shí)所確立的政策目標(biāo)，項(xiàng)目回報(bào)也存在風(fēng)險(xiǎn)。
政府投資基金是改革新生事物，是政府投資領(lǐng)域貫徹十八屆三中全會提出的“讓市場發(fā)揮決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”改革總原則的重要制度創(chuàng)新。一些設(shè)立時(shí)間較早的政府投資基金，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展基金等，其撬動(dòng)社會資本投資于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，維持自身可持續(xù)發(fā)展的成效已充分體現(xiàn)。國家審計(jì)要發(fā)揮在國家治理體系中的基石和重要保障作用，具體體現(xiàn)就是通過反映真實(shí)情況，揭示風(fēng)險(xiǎn)隱患，揭示重大體制機(jī)制制度問題，促改革、促發(fā)展。審計(jì)報(bào)告揭示出的當(dāng)前政府投資基金運(yùn)行中存在的問題，并非是否定政府投資基金制度創(chuàng)新的價(jià)值，而是要促進(jìn)進(jìn)一步完善制度、規(guī)范管理，為改革發(fā)展保駕護(hù)航。為更好發(fā)揮政府投資基金的功能，審計(jì)報(bào)告提出了基金設(shè)立時(shí)注重統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化管理流程，優(yōu)化投資收益補(bǔ)償機(jī)制，注重提升政策效果等政策建議。
政府投資基金的改革和發(fā)展還在進(jìn)行中。2015年底已達(dá)2萬億以上的規(guī)模，2016年還陸續(xù)有新的基金設(shè)立，加上其財(cái)政資金的杠桿作用，可以想象政府投資基金拉動(dòng)民間投資的潛力有多大。解決好當(dāng)前政府投資基金運(yùn)行中存在的突出問題，對進(jìn)一步發(fā)揮其拉動(dòng)民間投資的作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展至關(guān)重要。（汪德華 徐永勝）
