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中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組湯林閩、胡軒:事業(yè)單位預(yù)算保障問題:折射國家審計從微觀到宏觀的提升
 
【時間:2016年07月07日】 【來源:審計署辦公廳】字號: 【大】 【中】 【小】

20113月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)的發(fā)布,意味著我國分類推進(jìn)事業(yè)單位改革正式開啟進(jìn)程。事業(yè)單位改革的一個重要方面,就在于如何妥善解決事業(yè)單位的經(jīng)費保障問題。對此,《意見》指出,要“改革和完善財政支持方式”,即“按照國家政策和以事定費的原則,結(jié)合不同事業(yè)單位的具體特點和財力,對不同類型事業(yè)單位實行不同的財政支持辦法,合理制定標(biāo)準(zhǔn),實行動態(tài)調(diào)整,健全監(jiān)管制度,充分發(fā)揮財政資金的效用。對公益一類,根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要,財政給予經(jīng)費保障;對公益二類,根據(jù)財務(wù)收支狀況,財政給予經(jīng)費補(bǔ)助,并通過政府購買服務(wù)等方式予以支持”??梢姡谑聵I(yè)單位經(jīng)費保障方面,《意見》主要對從事公益服務(wù)的事業(yè)單位的經(jīng)費保障做出了明確部署。

但在實際操作中,事業(yè)單位在經(jīng)費保障方面卻存在著許多不足。審計署在往年的審計報告中,就事業(yè)單位經(jīng)費保障方面屢次反映相關(guān)問題,包括事業(yè)單位基本支出擠占項目支出、事業(yè)單位濫發(fā)津補(bǔ)貼等方面。閱讀審計署以往審計報告的事業(yè)單位經(jīng)費保障相關(guān)內(nèi)容,我們往往會得出的一個直觀印象是:事業(yè)單位在經(jīng)費保障方面存在的問題,主要是人員相關(guān)經(jīng)費發(fā)放過多。完全是這些事業(yè)單位本身利欲熏心、置黨紀(jì)國法于不顧所致的嗎?

審計署在2016年審計報告中,再次對事業(yè)單位基本支出擠占項目支出、人員經(jīng)費擠占公用經(jīng)費這一類的現(xiàn)象進(jìn)行了反映。但不同的是,此次審計報告反映這類問題的角度和側(cè)重點較之以往發(fā)生了很大變化。以往,對事業(yè)單位人員經(jīng)費相關(guān)的這一類現(xiàn)象,審計報告反映是從基本支出擠占項目支出、人員經(jīng)費擠占公用經(jīng)費角度來反映,今年的審計報告指出,有的事業(yè)單位人員經(jīng)費支出能超過財政撥款的好幾倍,但同時指出,問題產(chǎn)生的根源在于事業(yè)單位的預(yù)算保障辦法不明確,沒有及時提高相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn),沒有做到應(yīng)保盡保,所以才產(chǎn)生基本支出擠占項目支出這樣的問題??梢姡衲甑膶徲嫻ぷ鲌蟾娓嗍菑闹贫葘用娑皇菑膬H從現(xiàn)象本身來反映問題。

根據(jù)審計報告反映的內(nèi)容,我們可以分析得知,事業(yè)單位人員在經(jīng)費方面存在的諸如擠占等問題是客觀存在且長期頻發(fā)的,但是其產(chǎn)生根源卻并不完全在于這些事業(yè)單位本身,驅(qū)動這些事業(yè)單位違規(guī)操作的也并非完全是超出限度的利益。很大程度上,事業(yè)單位人員經(jīng)費問題頻發(fā)的根源之一在于制度層面,即許多事業(yè)單位人員經(jīng)費保障不夠,就是人頭費保障不到位。從而導(dǎo)致這些事業(yè)單位只能或者依靠銷售收入,或者依靠其他自籌來保障人員經(jīng)費的發(fā)放;沒有自籌能力或自籌部分不足以彌補(bǔ)人員經(jīng)費缺口的,那就只好依靠擠占項目支出來發(fā)工資。例如,按照有關(guān)專家的估算,一些事業(yè)單位的人員經(jīng)費只能保障本單位人員經(jīng)費發(fā)放78個月,剩下的近4個月的人員經(jīng)費多數(shù)就只有通過基本支出擠占項目支出的形式來予以保障。

可見,對于審計報告反映的事業(yè)單位人員經(jīng)費保障的相關(guān)問題,需要從兩個方面進(jìn)行把握。一方面,對這類問題,尤其是事業(yè)單位基本支出擠占項目支出的問題,應(yīng)該區(qū)分對待。改革后事業(yè)單位的經(jīng)費保障,要么是財政予以保障或補(bǔ)助,要么就是自理?,F(xiàn)在由于改革尚未明確到位,有一些事業(yè)單位已經(jīng)確定是經(jīng)費自理的,但是財政對其提供了補(bǔ)助。這種情況就屬于不符合事業(yè)單位改革的基本方向,不應(yīng)保的超出標(biāo)準(zhǔn)很多,應(yīng)當(dāng)予以矯正。但是,也有一些明確是財政應(yīng)該保障或補(bǔ)助的事業(yè)單位,但是財政對其的保障和補(bǔ)助不足。這種情況就屬于符合事業(yè)單位改革的基本方向,應(yīng)保未盡保,需要考慮如何解決,做到應(yīng)保盡保。

另一方面,應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)事業(yè)單位改革的進(jìn)程,進(jìn)一步完善事業(yè)單位改革。應(yīng)該說,目前事業(yè)單位改革在某些方面有所停滯,人員經(jīng)費保障就是其中比較突出的一個方面。按照《意見》,“對不同類型事業(yè)單位實行不同的財政支持辦法,合理制定標(biāo)準(zhǔn),實行動態(tài)調(diào)整”,但是實際操作中,支付標(biāo)準(zhǔn)不公開、不透明,也沒有一個動態(tài)調(diào)整過程。事業(yè)單位大都在觀望,等著下一步改革的具體措施出來;而在此期間,許多事業(yè)單位按照歷史標(biāo)準(zhǔn)支付人員經(jīng)費,早已有缺口,難以保障。因此,只有繼續(xù)推進(jìn)改革,才能進(jìn)一步完善。

總的來看,2016年度審計工作報告對事業(yè)單位預(yù)算保障問題反映的變化,體現(xiàn)了審計署對審計中發(fā)現(xiàn)問題,從原來的偏向于從現(xiàn)象表面去理解和把握,轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在偏向于從制度層面去理解和把握,折射出國家審計從微觀到宏觀的提升。基于審計工作報告反映的內(nèi)容,可以提煉出事業(yè)單位人員經(jīng)費保障方面下一步改革的重點,即人員經(jīng)費保障問題的根源主要在于預(yù)算保障辦法不明確、不完善,因此應(yīng)當(dāng)盡快出臺事業(yè)單位人員經(jīng)費保障辦法等相關(guān)文件,以明確相應(yīng)的支付標(biāo)準(zhǔn)、動態(tài)調(diào)整機(jī)制等,落實財政保障,做到應(yīng)保盡保。(湯林閩 胡軒

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