2016年總理政府工作報(bào)告對(duì)本年度要重點(diǎn)做好的八項(xiàng)工作做了具體安排，其中在第八項(xiàng)重點(diǎn)工作“加強(qiáng)政府自身建設(shè)，提高施政能力和服務(wù)水平”強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)審計(jì)全覆蓋”。如果說(shuō)此前中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《框架意見(jiàn)》）只是對(duì)“審計(jì)全覆蓋”提出了基本的目標(biāo)、原則與范圍，那么總理工作報(bào)告無(wú)疑是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“審計(jì)全覆蓋”目標(biāo)的推進(jìn)落實(shí)?？梢?jiàn)，實(shí)行審計(jì)全覆蓋，既是黨中央、國(guó)務(wù)院交給審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重大任務(wù)，也是充分發(fā)揮政府審計(jì)“免疫系統(tǒng)”作用的必然要求?！犊蚣芤庖?jiàn)》對(duì)“審計(jì)全覆蓋”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑提出了原則性的意見(jiàn)，因此要有效推進(jìn)“審計(jì)全覆蓋”這一重要任務(wù)，首先需要正確理解“審計(jì)全覆蓋”的內(nèi)涵。換言之，正確理解“審計(jì)全覆蓋”是充分發(fā)揮政府審計(jì)“免疫系統(tǒng)”作用的必要前提。
“審計(jì)全覆蓋”首先是審計(jì)領(lǐng)域全覆蓋。《框架意見(jiàn)》提出要“對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋”。這意味著審計(jì)之手將延伸到此前未能觸及的領(lǐng)域，清掃審計(jì)盲區(qū)，填補(bǔ)審計(jì)空白點(diǎn)。審計(jì)署原副審計(jì)長(zhǎng)董大勝曾指出，我國(guó)目前還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)企審計(jì)監(jiān)督的全覆蓋，審計(jì)署受一些部門(mén)規(guī)章和要求的制約，只能對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員由中央直接管理的企業(yè)進(jìn)行審計(jì)，而對(duì)于中央企業(yè)越來(lái)越龐大的境外投資卻基本上沒(méi)有進(jìn)行審計(jì)。央企境外資產(chǎn)審計(jì)制度的缺失造成了國(guó)有資產(chǎn)大量流失，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》（2015）曾梳理央企境外資產(chǎn)流失的標(biāo)志性案件，損失金額令人震驚。境外資產(chǎn)的監(jiān)督真空也極易滋生腐敗，中石油腐敗窩案中落馬者也頻頻涉及海外資產(chǎn)流失；私人代持和小金庫(kù)甚至已成通行潛規(guī)。國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義曾在《人民日?qǐng)?bào)》（2015年12月09日12 版）撰文指出，“要服務(wù)開(kāi)放發(fā)展，建立健全境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督制度，堅(jiān)持境內(nèi)與境外審計(jì)一體化、同步化，實(shí)現(xiàn)對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)的有效監(jiān)督，保障境外國(guó)有資產(chǎn)依法合規(guī)、安全可控、有效運(yùn)營(yíng)”。可見(jiàn)境外審計(jì)對(duì)于保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)之關(guān)鍵。諸如此類的審計(jì)空白點(diǎn)都應(yīng)是審計(jì)全覆蓋的重點(diǎn)區(qū)域，審計(jì)之手只有伸得更遠(yuǎn)更深，才能真正成為國(guó)家利益的“捍衛(wèi)者”、反腐敗的“利劍”和人民利益的“守護(hù)神”。
“審計(jì)全覆蓋”其次體現(xiàn)在審計(jì)內(nèi)容全覆蓋。長(zhǎng)久以來(lái)，合規(guī)性審計(jì)一直是審計(jì)的主要內(nèi)容，重在揭露被審計(jì)單位的違法違規(guī)行為。然而，十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)后，審計(jì)作為推動(dòng)完善國(guó)家治理的基石和重要保障，如果仍僅停留在合規(guī)性上，顯然已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)這一要求，審計(jì)內(nèi)容有必要向績(jī)效審計(jì)和制度性審計(jì)延伸。
績(jī)效審計(jì)是當(dāng)代世界政府審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的重要業(yè)務(wù)類型。全面推行績(jī)效審計(jì)一直是我國(guó)審計(jì)署戰(zhàn)略規(guī)劃中的重要內(nèi)容，績(jī)效審計(jì)不僅是制約權(quán)力的“剎車(chē)片”，還應(yīng)是改進(jìn)政府績(jī)效的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。李克強(qiáng)總理在本次政府工作報(bào)告明確指出，要“建設(shè)人民滿意的法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府”，但政府資源消耗的經(jīng)濟(jì)性、管理的效率性和工作的效果究竟如何仍然是“迷霧重重”，如何實(shí)施真正意義上的績(jī)效審計(jì)仍是亟待解決的問(wèn)題。十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念，為評(píng)價(jià)政府工作績(jī)效指明了方向，也就是說(shuō)，政府績(jī)效審計(jì)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審計(jì)政府工作是否符合五大發(fā)展理念，讓審計(jì)成為公共資金的“守護(hù)者”、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“安全員”和權(quán)力運(yùn)行的“緊箍咒”。
制度性審計(jì)首先應(yīng)重視內(nèi)部控制制度審計(jì)，充分發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。首先，以合規(guī)性審計(jì)為主的審計(jì)重在揭示存在的問(wèn)題，卻沒(méi)有溯本求源尋找導(dǎo)致問(wèn)題的原因，而體制障礙、機(jī)制扭曲、制度缺陷和管理漏洞往往是其問(wèn)題產(chǎn)生的根源所在。不能從根源上整改問(wèn)題也是造成“屢審屢犯”、“屢犯屢審”現(xiàn)象的重要原因。加強(qiáng)內(nèi)部控制制度審計(jì)正是要從問(wèn)題的源頭查起，以治愈“屢審屢犯”、“屢犯屢審”這一“牛皮蘚”（李克強(qiáng)總理語(yǔ)）頑癥。其次，由于審計(jì)資源有限，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)所有應(yīng)審計(jì)單位的全面審計(jì)，因此審計(jì)全覆蓋應(yīng)當(dāng)是“有重點(diǎn)的全覆蓋”。內(nèi)部控制制度是單位自身的免疫系統(tǒng)，是防范風(fēng)險(xiǎn)的第一道屏障，內(nèi)部控制制度是否健全從根源上決定了被審計(jì)單位能否高效安全地運(yùn)轉(zhuǎn)，由此可見(jiàn)加強(qiáng)內(nèi)部控制制度審計(jì)的重要性。再者，“審而不整”現(xiàn)象在被審計(jì)單位普遍存在，不重視審計(jì)結(jié)果的處理也是“屢審屢犯”的原因所在。內(nèi)部控制制度審計(jì)的目的不僅在于發(fā)現(xiàn)制度缺陷，更重要的是根據(jù)審計(jì)結(jié)果來(lái)整改缺陷，被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)充分重視審計(jì)結(jié)果、追究責(zé)任、深入整改。只有“審改結(jié)合”才能倒逼被審計(jì)單位不斷優(yōu)化內(nèi)部控制制度，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部治理效果的良性循環(huán)。
“審計(jì)全覆蓋”最后還反映在審計(jì)全周期覆蓋。所謂審計(jì)全周期覆蓋是指審計(jì)工作要從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)Ρ粚徲?jì)對(duì)象的事前、事中、事后各環(huán)節(jié)的全面治理。這是因?yàn)閷徲?jì)不僅僅需要發(fā)揮揭示問(wèn)題的作用，還要發(fā)揮預(yù)防作用，只有防患于未然，才能降低甚至避免損失。譬如政策審計(jì)，政策落實(shí)效果與其制定、實(shí)施、執(zhí)行、評(píng)估、反饋與調(diào)整等諸多環(huán)節(jié)相關(guān)，僅在政策出臺(tái)之后采取事后監(jiān)督的審計(jì)方式可能無(wú)法準(zhǔn)確及時(shí)地定位到問(wèn)題的癥結(jié)所在，因此政策審計(jì)有必要向前延伸，國(guó)家審計(jì)參與政策制定過(guò)程，深入了解政策動(dòng)機(jī)、對(duì)象、目標(biāo)以針對(duì)性地配以審計(jì)方案，從而實(shí)現(xiàn)政策從產(chǎn)生到落地的全周期覆蓋，如此才能使審計(jì)成為保障政策落實(shí)的“督查員”。工程審計(jì)亦是如此，尤其是對(duì)重大工程項(xiàng)目，事后審計(jì)可能已經(jīng)錯(cuò)失糾正問(wèn)題的最佳時(shí)間，損失也多難以挽回，資源浪費(fèi)不可避免。如果將審計(jì)覆蓋到工程項(xiàng)目從招標(biāo)到建設(shè)完成的整個(gè)周期，則能及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、及時(shí)調(diào)整、防范風(fēng)險(xiǎn)，保證工程項(xiàng)目高質(zhì)高效地完成。
審計(jì)全覆蓋是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革新常態(tài)、國(guó)家治理新高度下對(duì)審計(jì)工作提出的更高要求，同時(shí)也使審計(jì)工作迎來(lái)了更大的挑戰(zhàn)，要全面發(fā)揮國(guó)家審計(jì)免疫系統(tǒng)的預(yù)防、揭示與抵御功能，就要準(zhǔn)確把握“審計(jì)全覆蓋”的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)，唯有如此，才能促進(jìn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 （池國(guó)華：南京審計(jì)大學(xué)審計(jì)科學(xué)研究院教授、博士生導(dǎo)師）
