6月28日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議在北京舉行第二次全體會(huì)議。審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義向會(huì)議作國(guó)務(wù)院關(guān)于2014 年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。中新社
【宏觀·政策】2015年審計(jì)工作報(bào)告展現(xiàn)三大亮點(diǎn)
今年審計(jì)工作的高度、深度和廣度都有突破
中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室主任 汪德華
6月28日，劉家義審計(jì)長(zhǎng)受國(guó)務(wù)院委托向全國(guó)人大常委會(huì)作《2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告》。如同往年公布的審計(jì)工作報(bào)告一樣，這份報(bào)告受到極大關(guān)注和不同視角的解讀。
2015年公布的審計(jì)工作報(bào)告有哪些亮點(diǎn)？
按照過去的經(jīng)驗(yàn)，輿論主要關(guān)注的是違規(guī)金額、違規(guī)部門等。如審計(jì)發(fā)現(xiàn)，10個(gè)省的國(guó)稅部門納稅審核不嚴(yán)，少征37家企業(yè)稅款3.18億元；還有15個(gè)省的國(guó)稅部門違規(guī)為104家企業(yè)辦理稅收減免5億元；抽查的65家醫(yī)藥企業(yè)虛開藥品銷售發(fā)票200多億元，偷逃稅60多億元；有的企業(yè)甚至是專門的開票公司。在土地出讓收支審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，收入少征3664.23億元，通過收入空轉(zhuǎn)等方式虛增1467.78億元；違規(guī)支出用于彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)、對(duì)外出借、修建樓堂館所等7807.46億元，還發(fā)現(xiàn)有8358.75億元滯留在財(cái)政專戶或直接坐支。在企業(yè)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)因不按規(guī)定決策等原因，造成損失浪費(fèi)16.42億元，形成虧損或資產(chǎn)閑置354.45億元。今年的審計(jì)工作報(bào)告，甚至首次采取公開點(diǎn)名的方式，以云南省第一醫(yī)院原院長(zhǎng)王天朝、湖南省發(fā)展改革委原總經(jīng)濟(jì)師楊世芳、南方電網(wǎng)原副總經(jīng)理肖鵬、中央電視臺(tái)財(cái)經(jīng)頻道原總監(jiān)郭振璽為案例，總結(jié)重大違法違紀(jì)問題的特點(diǎn)。
可以發(fā)現(xiàn)，今年報(bào)告中指出的問題更為尖銳，性質(zhì)不同的違規(guī)金額更多。有人可能疑惑，經(jīng)過多年的審計(jì)整改，財(cái)經(jīng)秩序應(yīng)當(dāng)越來越好，為什么問題金額反而更多了？事實(shí)上，違規(guī)金額更多，主要反映了審計(jì)機(jī)關(guān)依法履行審計(jì)監(jiān)督的工作力度更大，技術(shù)手段更先進(jìn)。在2015年的審計(jì)工作報(bào)告中，對(duì)專項(xiàng)資金的審計(jì)往前延伸了幾年，同時(shí)按照審計(jì)全覆蓋的要求，審計(jì)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，審計(jì)發(fā)現(xiàn)違規(guī)金額更多，并非反映當(dāng)前財(cái)經(jīng)秩序更差了，而應(yīng)是審計(jì)力度大大加強(qiáng)的結(jié)果。
違規(guī)金額的發(fā)現(xiàn)及處理，可以直接挽回?fù)p失，促進(jìn)增收節(jié)支和反腐倡廉，是可用貨幣直接計(jì)量的審計(jì)成果，其價(jià)值和意義不可低估。不過，另外一類不可用貨幣計(jì)量的審計(jì)成果，即國(guó)家審計(jì)在深入揭示和反映體制機(jī)制制度性問題、推動(dòng)深化改革方面的作用，卻往往被社會(huì)各界嚴(yán)重忽視。作為現(xiàn)代國(guó)家治理的基石和重要保障，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)一直致力于充分利用信息和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，著力監(jiān)督公共資金使用、公共權(quán)力運(yùn)行和公共部門履職盡責(zé)情況，為推動(dòng)完善現(xiàn)代國(guó)家治理體系和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)做出貢獻(xiàn)。而這些，在今年的審計(jì)工作報(bào)告中得以充分體現(xiàn)，是更需要重視的亮點(diǎn)。
亮點(diǎn)之一：審計(jì)工作報(bào)告的高度
——審計(jì)機(jī)關(guān)抽查600個(gè)重大項(xiàng)目、聚焦簡(jiǎn)政放權(quán)和盤活存量資金落實(shí)情況
凡是公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源涉及的領(lǐng)域，都是審計(jì)監(jiān)督的覆蓋范圍。但是，在審計(jì)資源有限的情況下，審計(jì)項(xiàng)目的選擇必須要突出重點(diǎn)、強(qiáng)調(diào)成效，而非胡子眉毛一把抓。每年的審計(jì)工作報(bào)告，均緊密圍繞黨和國(guó)家的戰(zhàn)略部署和中心工作，立意高遠(yuǎn)。今年公布的審計(jì)工作報(bào)告，對(duì)于國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況，特別是穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)相關(guān)問題給予高度關(guān)注。一般認(rèn)為，審計(jì)主要關(guān)注公共權(quán)力“亂作為”，對(duì)于國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況的審計(jì)，則更關(guān)注“不作為”。
審計(jì)發(fā)現(xiàn)：部分重大投資項(xiàng)目審批周期長(zhǎng)、開工不及時(shí)、建設(shè)推進(jìn)慢。抽查600個(gè)項(xiàng)目，涉及投資9100多億元，有43個(gè)項(xiàng)目向中央主管部門申報(bào)超過半年未獲批復(fù)，最長(zhǎng)4年7個(gè)月；另557個(gè)已批準(zhǔn)項(xiàng)目未按計(jì)劃開工，其中56個(gè)是2013年及以前批準(zhǔn)的。
對(duì)于簡(jiǎn)政放權(quán)、商事制度改革的推進(jìn)情況，審計(jì)指出一些部門和地方存在簡(jiǎn)政放權(quán)落實(shí)力度不夠、具體措施不夠協(xié)調(diào)等問題。對(duì)這些具體的單個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)及分析，并非單純地為發(fā)現(xiàn)若干違規(guī)違紀(jì)問題，更重要的目的是從宏觀上透視穩(wěn)增長(zhǎng)政策及相關(guān)部署在落實(shí)過程中存在的問題。
盤活存量資金是當(dāng)前為積極財(cái)政政策加力增效的重要舉措，對(duì)此審計(jì)工作報(bào)告指出，存量資金的產(chǎn)生根源在于預(yù)算管理碎片化問題，各類專項(xiàng)收入、專項(xiàng)資金、掛鉤支出等制度規(guī)定，加上一些改革措施或工作部署推進(jìn)滯后影響項(xiàng)目資金的有效使用，財(cái)政專戶清理不到位使大量資金結(jié)存，由此導(dǎo)致當(dāng)前財(cái)政資金統(tǒng)籌困難。而基于審計(jì)揭示問題及對(duì)體制成因解剖所提出的相關(guān)意見，已經(jīng)在國(guó)務(wù)院的最新政策中得以充分體現(xiàn)，必將對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)宏觀部署起到積極推動(dòng)作用。
亮點(diǎn)之二：審計(jì)工作報(bào)告的深度
——審計(jì)報(bào)告指出，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付清理整合未觸動(dòng)實(shí)質(zhì)利益分配
審計(jì)成果不僅僅是揭示問題，更重要的貢獻(xiàn)是綜合各方面信息，透徹分析問題的體制成因，進(jìn)而提出審計(jì)意見，推進(jìn)全面深化改革和全面依法治國(guó)。例如，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付清理整合是當(dāng)前財(cái)稅體制改革焦點(diǎn)和難點(diǎn)問題，相關(guān)政策文件已經(jīng)公布。改革進(jìn)展如何？在2015年審計(jì)工作報(bào)告中，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的改革就給予重點(diǎn)關(guān)注。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，改革方案在執(zhí)行中存在框架易搭、實(shí)質(zhì)難動(dòng)問題，所謂清理整合尚沒有觸動(dòng)實(shí)質(zhì)利益分配。
審計(jì)工作報(bào)告指出，近年來清理歸并工作雖取得一定成效，但仍存在“碎片化、部門化、司處化”現(xiàn)象。財(cái)政部2014年上報(bào)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付133個(gè)，執(zhí)行中實(shí)際安排明細(xì)專項(xiàng)362個(gè)；抽查343個(gè)明細(xì)專項(xiàng)有43個(gè)部門參與分配，涉及123個(gè)司局、209個(gè)處室。結(jié)合審計(jì)發(fā)現(xiàn)可以斷言，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的清理整合，應(yīng)當(dāng)與行政體制改革、簡(jiǎn)政放權(quán)結(jié)合起來，自上而下推進(jìn)，否則難以成功。
在過去，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的關(guān)注主要集中在“最后一公里”，即基層政府對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的管理不善。然而，基層管理不善是否有深層次的體制原因呢？今年的審計(jì)工作報(bào)告就直指“最先一公里”，即專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在各部委的分配程序和環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)就存在問題。只有這樣基于審計(jì)證據(jù)所進(jìn)行的深入分析，才能真正推動(dòng)全面深化改革，而非假落實(shí)、假作為。
亮點(diǎn)之三：審計(jì)工作報(bào)告的寬度和廣度。
——土地出讓收支和耕地保護(hù)、城鎮(zhèn)保障性安居工程、彩票發(fā)行費(fèi)和彩票公益金均被審計(jì)
今年審計(jì)工作報(bào)告的一個(gè)重要變化，是首次對(duì)決算草案進(jìn)行了全面審計(jì)。去年的審計(jì)工作報(bào)告，就已提出審計(jì)了2013年中央財(cái)政決算草案總體情況。今年則更進(jìn)一步，對(duì)中央財(cái)政及各部門決算草案進(jìn)行了全面審計(jì)，所提出的問題涉及到?jīng)Q算草案報(bào)表體系不夠完善、中央決算草案與部門決算草案銜接不夠、未披露用以前年度超撥資金抵頂?shù)闹С龅戎贫刃詥栴}。在預(yù)算執(zhí)行情況之外，對(duì)決算草案進(jìn)行全面審計(jì)，增加了審計(jì)的寬度，更有利于全面反映公共資金的運(yùn)行面貌。
今年的審計(jì)工作報(bào)告在廣度上涉及國(guó)家治理的各個(gè)重要領(lǐng)域，充分體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理基石的功能定位：中央政策措施貫徹落實(shí)情況，中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況，財(cái)政存量資金審計(jì)情況，土地出讓收支和耕地保護(hù)、城鎮(zhèn)保障性安居工程、彩票發(fā)行費(fèi)和彩票公益金等社會(huì)廣泛關(guān)注的重點(diǎn)專項(xiàng)資金審計(jì)，金融審計(jì)，企業(yè)審計(jì)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)隱患，重大違法違紀(jì)問題等，無不進(jìn)入審計(jì)視野。落實(shí)審計(jì)全覆蓋的要求，增加國(guó)家審計(jì)的寬度和廣度，正是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益捍衛(wèi)者、公共資金守護(hù)者、反腐敗利劍、權(quán)力運(yùn)行緊箍咒、深化改革催化劑的充分體現(xiàn)。
