近日，審計署發(fā)布的審計報告中反映了土地出讓收支和耕地保護(hù)情況審計結(jié)果情況。從審計情況看，我國土地管理在土地出讓收支、建設(shè)用地、土地利用和耕地保護(hù)等方面還存在諸多問題，有些問題還比較嚴(yán)重。以前都知道土地出讓收支和管理中存在一些問題，但通過審計反映的問題，對我們下一步的土地制度改革，尤其是農(nóng)村土地制度的改革，可以提供一些重要的數(shù)據(jù)支撐。土地審計對推進(jìn)土地制度改革，促進(jìn)土地市場的健康有序發(fā)展具有積極意義。
加強(qiáng)土地資源管理，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用，對于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級無疑具有牽一發(fā)而動全身的作用。民惟邦本，本固邦寧。黨和政府歷來重視土地管理。我國土地管理經(jīng)歷了漫長而復(fù)雜的演變過程，特別是是新世紀(jì)之初，土地管理發(fā)生了更深層次的變革，形成了目前各種機(jī)制、制度交織的管理市場。總體看，土地制度變革對推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量做出了貢獻(xiàn)，但必須看到，現(xiàn)行土地制度仍有諸多方面不適應(yīng)我國全面建成小康社會這個總的發(fā)展目標(biāo)的要求，繼續(xù)深化改革的任務(wù)十分迫切。
建設(shè)用地制度改革，應(yīng)該兼顧土地資源使用效率的提高與社會收入分配公正性的建立這兩大目標(biāo)。根據(jù)數(shù)據(jù)匡算，我國新增1畝城市建設(shè)用地大概能帶來200萬GDP，但城市建設(shè)用地每畝的GDP平均產(chǎn)出僅僅在50萬元左右，這說明我國現(xiàn)有城市建設(shè)用地利用效率有巨大的提升空間。如果能將每畝城市建設(shè)用地產(chǎn)出提高到200萬元，即使建設(shè)用地不增加，我國GDP總量也可達(dá)到250萬億之上。再如果將城市建設(shè)用地利用效率提高到接近發(fā)達(dá)國家的平均水平，GDP總量還可更大。要實(shí)現(xiàn)這個效率提升，必須采用一種更為市場化的辦法，以激勵建設(shè)用地的現(xiàn)有使用者提高效率或?qū)⒁徊糠滞恋蒯尫诺绞袌?，轉(zhuǎn)到土地高效使用者手上。
城市建設(shè)用地的使用結(jié)構(gòu)是另一個需要關(guān)注的問題。從近些年城市建設(shè)用地增量的使用結(jié)構(gòu)看，我國住宅用地占建設(shè)用地的比重約為25%。而歐美住宅用地占城市建成區(qū)面積的比重一般是45%左右，東京甚至達(dá)到59%。我國城市平均人口密度不算高，但居民區(qū)的人口密度很高。如何讓老百姓住得舒服，使得土地利用規(guī)劃有利于老百姓身心健康，有利于擴(kuò)大居民消費(fèi)需求，也有利于社會穩(wěn)定。
提高耕地保護(hù)效率也是土地規(guī)劃管理體制改革的一個重大問題。從本次審計情況看，我國耕地保護(hù)的政策目標(biāo)還未能很好實(shí)現(xiàn)，土地整治項(xiàng)目中存在的問題較為嚴(yán)重。為什么在采用世界上“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”的情形下，我們?nèi)晕慈〉脻M意的政策效果？這里還是有機(jī)制與政策設(shè)計問題。今后可以考慮大面積連片劃定農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，以市場化的手段整合保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地資源，除過農(nóng)業(yè)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)及專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)之外，保護(hù)區(qū)內(nèi)非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目及非農(nóng)業(yè)居民占地應(yīng)逐步引導(dǎo)其退出，以此形成更為有效的農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度。如果輔以配套改革手段，即使全國劃定30億畝農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，也不會影響城市發(fā)展對土地的需求。 除此之外，中央部署的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革也有利于保護(hù)耕地，應(yīng)進(jìn)一步完善這一政策，在贏得農(nóng)戶支持的前提下，使這一政策得到有效落實(shí)。（中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英）
