2015年是審計署依法開展中央決算草案審計工作的開局之年。此項工作具有劃時代的意義，不僅解決了中央預(yù)算執(zhí)行審計監(jiān)督環(huán)節(jié)不完善的問題，完善了審計監(jiān)督制度，而且對建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算管理制度起到積極作用。
按照2014年8月31日修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》第八章第七十七條規(guī)定，財政部編制的中央決算草案必須經(jīng)審計署審計后，才能交國務(wù)院審定，再由國務(wù)院提請全國人大常委會審查和批準。這是我國第一次通過立法，明確規(guī)定國家審計對中央決算草案所負有的審計職責(zé)。在此之前的二十年里，審計署按照1994年《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，只能審查中央預(yù)算執(zhí)行情況的報告，卻沒有權(quán)力審查中央決算草案。所以說，2015年是中央決算草案審計元年，從今年開始，國家審計對中央政府預(yù)算監(jiān)督工作必將有新的突破性進展。
為什么這個“元年”蘊含著如此重大的歷史意義？我們可以從“兩個概念”和“三對關(guān)系”展開分析。
首先，清晰界定并理解“兩個概念”—— “中央預(yù)算執(zhí)行情況”與“中央決算草案”。“中央預(yù)算執(zhí)行情況”的報告和報表，由財政部編制并代表國務(wù)院提交給全國人民代表大會審議，時間是每年3-4月份。“中央決算草案”的報告和報表，依然由財政部編制并代表國務(wù)院提交全國人大常委會審議并通過，時間是6-7月份。“中央決算草案”的報告和報表，是在“中央預(yù)算執(zhí)行情況”的報告和報表的基礎(chǔ)上調(diào)整編制出來的。調(diào)整事項主要包括決算整理期收支、上下級結(jié)算、清理對賬、特殊事項調(diào)整等情況。
過去二十年，審計署審計的對象是“中央預(yù)算執(zhí)行情況”的報告和報表，并且也在每年的6-7月份，向全國人大常委會提出審計工作報告。盡管財政部提交的“中央決算草案”與“中央預(yù)算執(zhí)行情況”之間的數(shù)據(jù)差異并不是特別大，但它們分別處于預(yù)算周期的不同環(huán)節(jié)，代表截然不同的制度意義。也就是說，“中央決算草案”位于預(yù)算周期的最后環(huán)節(jié)，可以視為對一個完整預(yù)算周期及其結(jié)果的全面報告；而“預(yù)算執(zhí)行情況”位于預(yù)算周期的次末環(huán)節(jié)，并不能完全體現(xiàn)一個完整的預(yù)算周期及其運行結(jié)果。與此相對，“中央決算草案審計”是對整個預(yù)算過程及其結(jié)果的監(jiān)督，確保了審計監(jiān)督的全面性、完整性和有效性，為推動績效審計等工作奠定良好的基礎(chǔ)。
今年審計工作報告的第一大部分就表述了中央決算草案審計的情況和發(fā)現(xiàn)的問題，不僅指出了當前中央決算草案報表體系不夠完善、重要事項披露不夠充分的問題，還指出了中央決算草案與中央部門決算草案不夠銜接問題。同時，對于財政管理活動中的各類問題也都采用決算時的數(shù)據(jù)和情況，更加準確有效。
其次，從“三對關(guān)系”理解中央決算草案審計的制度意義。“三對關(guān)系”，具體指“決算審計制度與審計監(jiān)督制度的關(guān)系”、“審計監(jiān)督制度與現(xiàn)代預(yù)算管理制度的關(guān)系”、“現(xiàn)代預(yù)算管理制度與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系”。這三對關(guān)系相輔相成，緊密聯(lián)系，處理好這些關(guān)系，將有助于實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標。
今年開始的中央決算草案審計邁出了完善決算審計制度的決定性一步，是一個國家審計監(jiān)督制度的重要組成部分。從世界主要國家的審計制度實踐來看，無論是美國、英國、德國、日本等發(fā)達國家，還是印度、南非等發(fā)展中國家，針對預(yù)算執(zhí)行的最終結(jié)果及其報告的決算審計監(jiān)督工作，始終位于國家審計制度的重要位置。因為，決算審計監(jiān)督工作就是利用專業(yè)的技術(shù)、科學(xué)的方法、充分的論證來保護公共財政資金、資產(chǎn)、資源的安全性和有效性。通過監(jiān)督倒逼完善預(yù)算編制、執(zhí)行、管理等其他過程，注重制度完善的整體性和同步性，而避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。由此可見，不斷完善決算審計監(jiān)督制度，是推動完善國家審計監(jiān)督制度的重要組成部分。而完善國家審計監(jiān)督制度，不僅是十八屆四中全會提出依法治國的重要內(nèi)容之一，而且還是現(xiàn)代財政預(yù)算管理制度建設(shè)的重要推動力。國家治理現(xiàn)代化呼喚現(xiàn)代財政預(yù)算管理體制，而后者又需要國家審計的推動與保障。正如劉家義審計長所指出的那樣，國家審計監(jiān)督制度是國家治理的基石。所以，今年的中央決算草案審計工作對于推動國家治理現(xiàn)代化，具有劃時代的重大意義。
如上所述，2015年是我國中央決算草案審計元年，這是一次重大的制度調(diào)整，具有重要的歷史意義，更是全面深化改革的大喜之事。自從十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標以來，審計署推動審計制度建設(shè)的腳步就從未停止過。然而，國家審計作為構(gòu)建現(xiàn)代財政預(yù)算管理制度的重要推動力量，同時也依賴于財政預(yù)算制度自身的不斷完善。由于今年是新預(yù)算法實施的第一年，有關(guān)中央決算草案編制和審計的制度還不夠完善、審計經(jīng)驗還不夠豐富，需要盡快完善提高，以更好地發(fā)揮國家治理基石的作用。
總體來看，當前的主要問題是，中央決算草案編制的規(guī)則制度還不完善，制度缺失較多，審計評價缺乏準確標準，審計時間難以充分保障。從世界各國國家審計所依賴的法律基礎(chǔ)來講，完善的財政預(yù)算法律框架、各類財經(jīng)紀律、政府會計準則體系等是國家審計有效履行監(jiān)督職能的基礎(chǔ)。目前，審計署開展“中央決算草案審計”的主要法律依據(jù)是《中華人民共和國預(yù)算法（2014年修訂）》、《財政總預(yù)算會計制度》。但《中華人民共和國預(yù)算法（2014年修訂）》只是提出了開展中央決算草案審計的要求，沒有具體展開；《財政總預(yù)算會計制度》于1998年開始執(zhí)行，不能適應(yīng)當前形勢需要。換句話說，決算草案的編制程序、編制時限、必備內(nèi)容、計算規(guī)則等的規(guī)定還缺乏細化規(guī)定，審計評價缺乏明確標準，這些都給中央決算草案審計工作造成很多不便。另外，新預(yù)算法在決算審查程序中增加了決算草案審計這一環(huán)節(jié)，而由于其他環(huán)節(jié)目前還基本按照原有慣例進行，留給審計的時間必然就很少，更增加了審計難度?？傊?，中央決算草案審計工作的有效開展，既需要審計自身不斷地完善制度建設(shè)，更需要來自立法機構(gòu)、財政部門和其他相關(guān)機構(gòu)的積極配合。
改革不可能一蹴而就，更不可能一帆風(fēng)順。邁出改革第一步的同時，意味著下一個改革環(huán)節(jié)的開始。迎難而上，才能有所突破。基于以上原因，我們建議加快修訂《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》、《財政總預(yù)算會計制度》等，制定出臺政府會計制度、政府會計準則、決算編制規(guī)則等文件。首先，合理分配預(yù)算周期各環(huán)節(jié)時間，盡量提早完成“中央決算草案”，給中央決算草案審計工作留出足夠的時間。其次，盡快完善決算編制的原則、標準、方法等法律條款和準則體系的建設(shè)。越早推進這些基礎(chǔ)性工作，越有助于決算審計制度的完善。因為這些基礎(chǔ)性工作，不僅可以指導(dǎo)財政部門完善決算草案編制工作，而且還為決算草案審計工作提供法律依據(jù)。有了完善的準則和制度體系，才能減少因概念模糊、標準不清、準則不明而引發(fā)的相互扯皮現(xiàn)象，加快實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標。（中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組趙早早、姜國杰）
