2017年12月23日《瞭望》新聞周刊記者 王仁貴
審計(jì)署日前發(fā)布的2017年第三季度國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果顯示，7個(gè)省10個(gè)州縣的84個(gè)單位或個(gè)人違規(guī)將扶貧資金用于市政設(shè)施建設(shè)等非扶貧領(lǐng)域以及公務(wù)接待、職工福利等，涉及資金11 299.12萬(wàn)元；7個(gè)省11個(gè)縣的22個(gè)扶貧項(xiàng)目由于項(xiàng)目前期可行性研究不充分，后期工作不到位，未實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，涉及資金3783.23萬(wàn)元。
當(dāng)前，中國(guó)的脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入到啃硬骨頭的關(guān)鍵階段。中央已明確提出，要更加聚焦自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱、貧困程度深的地區(qū)。新增脫貧攻堅(jiān)資金、新增脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目、新增脫貧攻堅(jiān)舉措主要用于這些地區(qū)，這對(duì)扶貧資金的使用提出了更高的要求。
違規(guī)和低效是扶貧資金使用需要直面的兩大問(wèn)題。一方面需要確保資金使用的合規(guī)、安全，另一方面還需切實(shí)提高扶貧資金的使用績(jī)效?！恫t望》新聞周刊記者近日在山東省調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)赝七M(jìn)審計(jì)與扶貧相結(jié)合，探索出了一些可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
嵌入式審計(jì)將風(fēng)險(xiǎn)防控關(guān)口前移
“以前風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)比較多，甚至還有優(yōu)親厚友和把錢(qián)存在個(gè)人賬戶的情況。對(duì)扶貧工作開(kāi)展嵌入式審計(jì)后，扶貧領(lǐng)域違規(guī)違紀(jì)的嚴(yán)重程度大大降低，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)也比以前少了，問(wèn)題發(fā)生率也大幅下降，有力地發(fā)揮了審計(jì)監(jiān)督的震懾作用?！薄恫t望》新聞周刊記者采訪時(shí)，山東省扶貧辦有關(guān)負(fù)責(zé)人如此總結(jié)扶貧領(lǐng)域嵌入式審計(jì)的作用。
2016年初，山東省扶貧辦與山東省審計(jì)廳商議，決定將審計(jì)監(jiān)督的關(guān)口前移，直接把審計(jì)監(jiān)督嵌入到全省脫貧攻堅(jiān)全過(guò)程。山東省審計(jì)廳有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴本刊記者，目前共抽調(diào)了8名熟悉財(cái)政、金融、投資等審計(jì)業(yè)務(wù)的骨干，在省扶貧辦內(nèi)部設(shè)立審計(jì)監(jiān)督組，同時(shí)也是省審計(jì)廳派駐省扶貧辦審計(jì)處，參與脫貧攻堅(jiān)全過(guò)程工作，既對(duì)省扶貧辦內(nèi)部決策運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，又對(duì)全省各地扶貧開(kāi)發(fā)工作實(shí)施督查。
具體審計(jì)中，圍繞“六個(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”的要求，重點(diǎn)關(guān)注扶貧開(kāi)發(fā)政策措施的進(jìn)展和效果，著力發(fā)現(xiàn)和查處責(zé)任不落實(shí)、機(jī)制不完善、方法不恰當(dāng)，以及不作為、慢作為、假作為等問(wèn)題，促進(jìn)各項(xiàng)政策措施落地生根、不斷完善和發(fā)揮實(shí)效。
在資金方面，循著扶貧資金流向，從政策要求、預(yù)算安排、資金撥付到地方使用、項(xiàng)目建設(shè)、貧困戶收益等，實(shí)行全過(guò)程跟蹤審計(jì)，重點(diǎn)審查各級(jí)扶貧資金管理部門(mén)對(duì)扶貧資金使用的監(jiān)管情況，著力揭示由于監(jiān)管跟不上、風(fēng)險(xiǎn)管控能力差等原因，造成違規(guī)使用扶貧資金、資金使用效益不高等問(wèn)題。
不僅如此，嵌入式審計(jì)沿著權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)的軌跡，以問(wèn)題倒逼責(zé)任，推動(dòng)各級(jí)黨委政府嚴(yán)格履行職責(zé)，層層壓實(shí)責(zé)任，從嚴(yán)從實(shí)監(jiān)管，確保按時(shí)、保質(zhì)完成當(dāng)?shù)氐拿撠毠?jiān)任務(wù)。
目前，山東脫貧任務(wù)比較重的市和縣已相繼設(shè)立審計(jì)監(jiān)督組，將審計(jì)監(jiān)督工作嵌入脫貧攻堅(jiān)的全過(guò)程。市級(jí)扶貧辦已成立審計(jì)監(jiān)督組4個(gè)，縣級(jí)層面成立審計(jì)監(jiān)督組20個(gè)，其他縣（市、區(qū)）也與審計(jì)部門(mén)聯(lián)合安排了專門(mén)人員負(fù)責(zé)本地區(qū)扶貧審計(jì)工作。
在當(dāng)?shù)馗刹靠磥?lái)，這一創(chuàng)新之舉的意義在于，變事后審計(jì)為事中監(jiān)督，更早介入，逐步形成了“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題有記錄、解決問(wèn)題有要求、處結(jié)問(wèn)題有專報(bào)、專報(bào)問(wèn)題有追蹤、未改問(wèn)題有約談、弄虛作假有問(wèn)責(zé)”的工作機(jī)制，大大提高了扶貧審計(jì)的時(shí)效性。
在監(jiān)督內(nèi)容上，隨時(shí)調(diào)整審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)，充分發(fā)揮嵌入式審計(jì)緊密跟蹤、及時(shí)發(fā)現(xiàn)、快速整改的優(yōu)勢(shì)，從關(guān)注資金、項(xiàng)目、績(jī)效擴(kuò)展到脫貧質(zhì)量、脫貧成效和駐村幫扶等內(nèi)容，參與性更高，覆蓋面更廣。
預(yù)防作用也更突顯。堅(jiān)持一般問(wèn)題立說(shuō)立改、就地整改；重要問(wèn)題提出要求、限期整改；嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題及時(shí)移交、嚴(yán)肅處理的原則，及時(shí)糾正扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中偏離預(yù)期結(jié)果的情況，逐步規(guī)范扶貧開(kāi)發(fā)各環(huán)節(jié)行為。當(dāng)?shù)匾晃桓刹空f(shuō)，“這為扶貧開(kāi)發(fā)植入了‘免疫系統(tǒng)’，達(dá)到了‘治未病’的目的?！?/p>
“變事后審計(jì)為事前提醒，變查辦問(wèn)題為糾錯(cuò)機(jī)制，瞄準(zhǔn)目標(biāo)，精準(zhǔn)發(fā)力，靶向治療，將更好為脫貧攻堅(jiān)提供堅(jiān)強(qiáng)審計(jì)保障。”山東省扶貧辦審計(jì)監(jiān)督組有關(guān)負(fù)責(zé)人梁芳表示。
著力提升扶貧資金使用效能
在聊城市莘縣古城鎮(zhèn)，《瞭望》新聞周刊記者調(diào)研了解到，2016年，古城鎮(zhèn)舍南街村養(yǎng)牛場(chǎng)項(xiàng)目，因經(jīng)營(yíng)不善，存欄量低，扶貧資金投入后未能較好發(fā)揮脫貧增收的效益。
古城鎮(zhèn)黨委書(shū)記李景顏告訴《瞭望》新聞周刊記者，過(guò)去村民也有養(yǎng)牛的傳統(tǒng)，但都數(shù)量少，比較分散。扶貧資金進(jìn)入后，當(dāng)?shù)卮迕裼X(jué)得養(yǎng)牛有經(jīng)驗(yàn)，便申請(qǐng)了養(yǎng)牛場(chǎng)項(xiàng)目。但由于市場(chǎng)波動(dòng)，養(yǎng)牛效益大幅下降。在審計(jì)指出扶貧效益問(wèn)題后，鎮(zhèn)扶貧資產(chǎn)管理小組及時(shí)對(duì)扶貧資產(chǎn)進(jìn)行清算，從合作社繳回了34萬(wàn)元，統(tǒng)籌用于2017年產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目。
“以前我們覺(jué)得，只要扶貧資金花出去，見(jiàn)到了實(shí)實(shí)在在的實(shí)物，不違規(guī)就沒(méi)有問(wèn)題了，但審計(jì)監(jiān)督促使大家對(duì)扶貧資金的使用效益有了更深認(rèn)識(shí)。不僅要花得合規(guī)，還要花得有效益。”莘縣扶貧辦主任陳巖磊對(duì)《瞭望》新聞周刊記者說(shuō)。
無(wú)論是嵌入式審計(jì)還是專項(xiàng)扶貧審計(jì)，扶貧資金的使用效能都是審計(jì)關(guān)注的重要內(nèi)容。審計(jì)從項(xiàng)目論證、方案編制、招標(biāo)采購(gòu)、施工和驗(yàn)收等主要環(huán)節(jié)入手，把項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和收益分配作為審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目前期論證的科學(xué)性、審批的嚴(yán)謹(jǐn)性以及項(xiàng)目建設(shè)的合法合規(guī)性、項(xiàng)目建成后的效益性等，促進(jìn)扶貧項(xiàng)目發(fā)揮實(shí)效。
莘縣縣委副書(shū)記吳黎明對(duì)《瞭望》新聞周刊記者表示，2016年以來(lái)，省審計(jì)廳、省扶貧辦審計(jì)監(jiān)督組先后對(duì)莘縣扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)，在資金分配管理使用、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)管護(hù)、扶貧績(jī)效及貧困戶收益等方面，發(fā)現(xiàn)村級(jí)實(shí)施開(kāi)展的種養(yǎng)殖項(xiàng)目成效較低、貧困戶獲得收益不高、項(xiàng)目幫扶貧困戶覆蓋面偏低，以及扶貧資產(chǎn)疏于后期管護(hù)損失浪費(fèi)等突出問(wèn)題。
他指出，在審計(jì)整改建議的推動(dòng)下，莘縣建立健全了風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，與實(shí)施主體簽訂合作協(xié)議，明確管理責(zé)任、運(yùn)營(yíng)權(quán)益、收益分配等，采取房產(chǎn)抵押、第三方擔(dān)保等方式，增強(qiáng)履約償付能力，避免“重建輕管”現(xiàn)象。同時(shí)，建立預(yù)警機(jī)制，當(dāng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)不善，凈資產(chǎn)達(dá)到專項(xiàng)扶貧資金1.2倍的臨界值，對(duì)實(shí)施主體實(shí)行強(qiáng)制清算，繳回貧困戶和村集體的股權(quán)。
在聊城市茌平縣，審計(jì)也發(fā)現(xiàn)了扶貧車間效益不高的問(wèn)題。茌平縣委書(shū)記張琳告訴《瞭望》新聞周刊記者，目前當(dāng)?shù)貙?duì)資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目形成的資產(chǎn)，無(wú)論是企業(yè)經(jīng)營(yíng)還是村經(jīng)營(yíng)，均組織第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)造價(jià)評(píng)估，確定扶貧資產(chǎn)初始價(jià)值。鎮(zhèn)、村成立扶貧資產(chǎn)管理小組，設(shè)立資產(chǎn)收益扶貧專賬，將扶貧資產(chǎn)納入登記臺(tái)賬管理，隨時(shí)掌握扶貧資金、資產(chǎn)的增減變動(dòng)情況，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與管控，避免“一投了之”現(xiàn)象。
把脈完善扶貧機(jī)制
在開(kāi)展扶貧審計(jì)的過(guò)程中，除了對(duì)具體項(xiàng)目開(kāi)展審計(jì)外，審計(jì)部門(mén)還從完善扶貧機(jī)制的角度提出了重要建議。
首先是“五個(gè)一批”的人口劃分需要更加精細(xì)。比如在“發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧一批”中，其中還包括了80多歲的老人?！斑@類老人勞動(dòng)力都喪失了，還把他劃在產(chǎn)業(yè)扶貧序列，就站錯(cuò)了隊(duì)?！鄙綎|省審計(jì)廳農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)處處長(zhǎng)莊欣對(duì)《瞭望》新聞周刊記者表示。
其次是“三位一體”大扶貧格局需要進(jìn)一步發(fā)力。目前看，一些地方的扶貧僅靠財(cái)政資金是不夠的。行業(yè)扶貧也需要提高精準(zhǔn)度，一些在貧困地區(qū)修的路，并不在真正的貧困村。扶貧資金一定程度上是“嫌貧愛(ài)富”的，因?yàn)樵狡h(yuǎn)的地方，條件越落后，所需的資金也越大。同時(shí)，社會(huì)資金的作用需要進(jìn)一步發(fā)揮，要在脫貧攻堅(jiān)上真正形成三方合力。
再者是產(chǎn)業(yè)扶貧要尊重市場(chǎng)規(guī)律。產(chǎn)業(yè)扶貧是促進(jìn)貧困人口持久脫貧的重要途徑。但在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧的過(guò)程中，發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展到多大規(guī)模，既要結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，也要與市場(chǎng)需求有效對(duì)接。要避免出現(xiàn)違背市場(chǎng)規(guī)律大力投入資金建設(shè)，最終因?yàn)閮r(jià)格下跌造成損失或扶貧效益不高的情況。
最后，要弘揚(yáng)贍養(yǎng)老人這一中華傳統(tǒng)美德。目前，有個(gè)別地區(qū)一些家庭子女未盡到贍養(yǎng)老人的義務(wù)，子女的房屋等都很好，而老人的居住條件很差。對(duì)此，國(guó)務(wù)院扶貧辦綜合司司長(zhǎng)蘇國(guó)霞日前表示，脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題需要關(guān)注，不能財(cái)產(chǎn)都分給了年輕人，老人成為貧困戶讓國(guó)家扶貧。
記者了解到，針對(duì)子女不養(yǎng)老問(wèn)題，山東通過(guò)實(shí)施“孝誠(chéng)愛(ài)仁”工程，建立孝善基金、推廣鄰里互助、加強(qiáng)司法干預(yù)，引導(dǎo)子女自覺(jué)履行贍養(yǎng)義務(wù)，倡樹(shù)良好家風(fēng)。目前，全省已建立各類孝善基金會(huì)12841個(gè)，募集資金2.53億元，惠及老年人62.35萬(wàn)人。
