《國(guó)務(wù)院關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》在6月29號(hào)如期對(duì)公眾公開(kāi)，這已不僅僅是審計(jì)署一年的工作匯報(bào)，更是政府部門(mén)向公民和納稅人遞交的關(guān)于公共資金使用安全和績(jī)效的答卷。細(xì)心梳理過(guò)往各年度的答卷，我們能夠發(fā)現(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)資金的碎片化問(wèn)題已經(jīng)自2002年起連續(xù)15個(gè)年頭出現(xiàn)在審計(jì)問(wèn)題一欄，“專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”和“專(zhuān)項(xiàng)資金清理整合”已經(jīng)成為答卷中名副其實(shí)的“留級(jí)生”。
一、雖舉步維艱但改革成果明顯
2015年6月11日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》，堅(jiān)決要求推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，避免資金使用“碎片化”，盤(pán)活各領(lǐng)域“沉睡”的財(cái)政資金，把“零錢(qián)”化為“整錢(qián)”。從審計(jì)情況看，中央部門(mén)層面和各級(jí)地方政府按照《方案》要求采取行動(dòng)，減少了專(zhuān)項(xiàng)資金種類(lèi)、改進(jìn)資金撥付方式，對(duì)科技、農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域性質(zhì)相近專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌使用，并且盤(pán)活存量資金用以?xún)?yōu)先保障發(fā)展急需的重點(diǎn)領(lǐng)域和民生相關(guān)支出。盡管改革進(jìn)程持久且舉步維艱，盡管我們離制度設(shè)想還有很大差距，但已經(jīng)取得了十分明顯和不易的改善和進(jìn)步，值得我們給予肯定和足夠的改革信心。
二、問(wèn)題共利益“一色”障礙與根源“齊飛”
為何從中央部署一再要求，到部門(mén)、地方共同協(xié)作，如此密集的政策措施出臺(tái)，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的“碎片化”、“部門(mén)化”、“司處化”現(xiàn)象依舊突出，大量資金“趴在賬上”，專(zhuān)項(xiàng)資金仍然名目繁多，多頭治理現(xiàn)象頻現(xiàn)，資金騙取套取規(guī)模驚人，不僅反映專(zhuān)項(xiàng)資金管理過(guò)多、過(guò)散、過(guò)小、過(guò)亂的問(wèn)題比較突出、資金統(tǒng)籌力度和存量盤(pán)活力度不大、使用效益較低，更從根源上反映專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)籌的難點(diǎn)。
1.“留級(jí)生”為何難以“畢業(yè)”
專(zhuān)項(xiàng)資金碎片化連續(xù)15年出現(xiàn)在問(wèn)題一欄，在取得改革成績(jī)的同時(shí)又不斷衍生新問(wèn)題；國(guó)家審計(jì)署從2013年開(kāi)始連續(xù)7次開(kāi)展財(cái)政存量資金審計(jì)，在全面摸清財(cái)政存量資金規(guī)?；A(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)了財(cái)政存量資金統(tǒng)籌不到位、財(cái)政資金二次沉淀等問(wèn)題。專(zhuān)項(xiàng)資金整合改革有多難，為何多年“留級(jí)生”始終無(wú)法順利“畢業(yè)”？
專(zhuān)項(xiàng)資金問(wèn)題由來(lái)已久，地方政府尤其是基層政府面臨基礎(chǔ)財(cái)力不足和專(zhuān)項(xiàng)資金“打醬油的錢(qián)不能買(mǎi)醋”的矛盾局面，這相當(dāng)于餓漢面前的大餐卻只能看不能吃，加上專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付分配鏈條長(zhǎng)且部分專(zhuān)項(xiàng)要求地方配套，因此專(zhuān)項(xiàng)資金被截留、挪用的情況屢禁不止。地方政府整合資金的呼聲很高，但改革難以實(shí)質(zhì)推進(jìn)，究其原因在于中央部門(mén)改革意愿不足、地方政府又瞻前顧后，集中反映在“三不愿”和“三怕”。
中央部門(mén)部委不想整合有“三不愿”：一不愿調(diào)整自己的利益，怕權(quán)力沒(méi)了；二不愿調(diào)整自己的職能，怕位置沒(méi)了；三不愿調(diào)整自己的部門(mén)，怕編制沒(méi)了。
地方政府不敢整合有“三怕”：一怕失去專(zhuān)項(xiàng)支持不敢整合；二怕得罪專(zhuān)項(xiàng)主管部門(mén)而不敢整合；三怕考核兩頭堵，有些專(zhuān)項(xiàng)整合走了但相關(guān)事務(wù)可能并沒(méi)有走，年底考核時(shí)可能就會(huì)影響政績(jī)。
2.碎片化導(dǎo)致資金、政策脫節(jié)
碎片化是專(zhuān)項(xiàng)資金問(wèn)題最大的表象，資金散小亂、政出多門(mén)、多頭管理都是碎片化的顯著特征，最典型的三種碎片化即為政策和預(yù)算脫節(jié)、資本預(yù)算與運(yùn)營(yíng)預(yù)算的脫節(jié)以及專(zhuān)款體制。專(zhuān)款體制是第三類(lèi)碎片化之表現(xiàn)，還涉及組織層面的脫節(jié)，即管錢(qián)的部門(mén)與管事的部門(mén)、中央和地方政府的脫節(jié)。專(zhuān)款規(guī)模愈發(fā)膨脹，且細(xì)化程度令人驚異，所有專(zhuān)款均預(yù)設(shè)了特定用途。更大問(wèn)題在于，大而不當(dāng)?shù)膶?zhuān)款體制塑造和加劇了部門(mén)壟斷，削弱甚至阻斷了再分配和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，并使地方政府難以統(tǒng)籌規(guī)劃地方事務(wù)和預(yù)算優(yōu)先性。專(zhuān)款體制還不適當(dāng)?shù)刭x予行政部門(mén)過(guò)度的自由裁量權(quán)，加劇了“跑部錢(qián)進(jìn)”等尋租活動(dòng)，削弱了預(yù)見(jiàn)性。
碎片化使得公共資源無(wú)法通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制流向社會(huì)回報(bào)最高的用途，因?yàn)轭A(yù)算資源已經(jīng)設(shè)定好了：這塊歸你這個(gè)部門(mén)，那塊歸那個(gè)部門(mén)。更重要的是，碎片化的專(zhuān)款體制，在多頭管理中夾雜著部門(mén)利益，資金使用效果難以形成合力，甚至?xí)嗷_突和抵消，導(dǎo)致政策分散而非凝聚、資金離心而非向心。
3.利益固化 預(yù)算自然僵化
對(duì)專(zhuān)款碎片化的整合和治理，遭遇中央部門(mén)“三不愿”和地方政府“三怕”，因此改革止步不前；背后反映的是部門(mén)利益固化、利益藩籬高聳。一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)對(duì)應(yīng)一個(gè)部門(mén)，預(yù)算資金被人為地分割和劃塊，再加上“基數(shù)加增長(zhǎng)”式預(yù)算編制方法和法定支出等因素這一情形被逐年加劇，預(yù)算資源不斷沉淀，每年需要重新分配的僅是增量部分的資金，預(yù)算僵化難以避免。
對(duì)專(zhuān)項(xiàng)的清理整合勢(shì)必?fù)p害部門(mén)利益，部分部門(mén)會(huì)采取保留大專(zhuān)項(xiàng)、整合小專(zhuān)項(xiàng)或?qū)⑿?zhuān)項(xiàng)納入大專(zhuān)項(xiàng)中的做法保證部門(mén)利益損失最小化。因此，從整體看專(zhuān)項(xiàng)資金數(shù)雖然有所減少，但仔細(xì)看會(huì)發(fā)現(xiàn)，有些專(zhuān)項(xiàng)資金的整合只是將原來(lái)部門(mén)管理的多項(xiàng)資金名稱(chēng)上合并為一項(xiàng)，而專(zhuān)項(xiàng)資金的管理、分配還是按照原來(lái)的體制機(jī)制在運(yùn)作，這種專(zhuān)項(xiàng)整合中的“假整合”值得給予警惕。
三、標(biāo)本兼治整合專(zhuān)項(xiàng)資金
1.治標(biāo)之措：清理整合穩(wěn)步推進(jìn)
首先，加快清理影響財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的制度，提高財(cái)政資金統(tǒng)籌能力；第二推動(dòng)中央層面專(zhuān)項(xiàng)資金清理整合工作，并建立起各本預(yù)算之間的有機(jī)銜接；第三建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機(jī)制，防止新的財(cái)政資金沉；第四鼓勵(lì)和支持基層部門(mén)和單位合理采取一些整合及統(tǒng)籌使用財(cái)政資金的創(chuàng)新舉措；最后加強(qiáng)財(cái)政資金整合的監(jiān)督評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)機(jī)制，敦促各級(jí)政府加快整合步伐。
2.治本之道：專(zhuān)項(xiàng)體制重塑
部門(mén)預(yù)算準(zhǔn)備程序中，業(yè)務(wù)主管部門(mén)制定政策，財(cái)政部門(mén)制定預(yù)算，這也是部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)存在的根源；但由于缺失有效的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，預(yù)算與政策之間的脫節(jié)一直比較嚴(yán)重。收入驅(qū)動(dòng)的預(yù)算制定模式下，預(yù)算申請(qǐng)部門(mén)往往關(guān)注能獲得多少資金，并按照“有多少錢(qián)可花”安排支出，很少考慮政策需求、目標(biāo)、重點(diǎn)和優(yōu)先性安排，導(dǎo)致 “雪中送炭不足、錦上添花有余”的錯(cuò)誤配置。
從根源上解決專(zhuān)項(xiàng)資金問(wèn)題是要求向政策驅(qū)動(dòng)的預(yù)算過(guò)程轉(zhuǎn)變。
引導(dǎo)預(yù)算資源配置的正確指示器是國(guó)家戰(zhàn)略與政府政策，而非資源本身，這要求政策籌劃與預(yù)算決策的制定采取政策驅(qū)動(dòng)而非收入驅(qū)動(dòng)模式。在明確清晰的國(guó)家戰(zhàn)略下，各類(lèi)政策目標(biāo)之間應(yīng)進(jìn)行仔細(xì)的權(quán)衡以確定重點(diǎn)優(yōu)先性，并在此基礎(chǔ)上制定預(yù)算。
預(yù)算與政策結(jié)合基礎(chǔ)上，根據(jù)專(zhuān)項(xiàng)體制現(xiàn)行的問(wèn)題，有步驟、有布局地完成專(zhuān)項(xiàng)體制重塑過(guò)程。
一是設(shè)定轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，確定專(zhuān)項(xiàng)退出機(jī)制，即不滿(mǎn)足“大范圍外溢”（如張家口治理沙塵暴）和“上級(jí)委托”兩個(gè)條件的專(zhuān)項(xiàng)資金一律取消并轉(zhuǎn)作一般性轉(zhuǎn)移支付；
二是所有的部門(mén)專(zhuān)款由財(cái)政部門(mén)實(shí)施高度集中化管理，取消業(yè)務(wù)主管部門(mén)的專(zhuān)款決策權(quán)，即部門(mén)"管事不管錢(qián)"，將公共支出管理職能——決定總量、配置和運(yùn)營(yíng)——的權(quán)力全部移交財(cái)政部門(mén)；
三是將現(xiàn)有專(zhuān)款高度合并（比如惠農(nóng)補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)專(zhuān)款），再由上級(jí)財(cái)政部門(mén)將合并后的專(zhuān)款按大類(lèi)分配到下級(jí)政府財(cái)政部門(mén)；
四是上級(jí)政府采用預(yù)算績(jī)效目標(biāo)考核專(zhuān)款的使用，由控制具體用途轉(zhuǎn)向產(chǎn)出控制；建立以產(chǎn)出指標(biāo)為基礎(chǔ)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)并監(jiān)管這些指標(biāo)，并要求下級(jí)財(cái)政部門(mén)定期披露專(zhuān)款管理績(jī)效報(bào)告，且與問(wèn)責(zé)掛鉤。
3.增強(qiáng)基層政府的資金決策權(quán)
中國(guó)市縣及縣以下基層政府為70%以上人口提供70%以上的公共服務(wù)，建設(shè)基層責(zé)任政府是重心。部門(mén)決策將由于難以細(xì)分基層信息而出現(xiàn)“一刀切”政策，應(yīng)避免部門(mén)決策取代和壓制地方?jīng)Q策。
地方自主決策在充分利用本地信息方面具有壓倒性?xún)?yōu)勢(shì)，因此對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金使用的決策權(quán)應(yīng)盡能下放最貼近民眾的那一級(jí)地方政府，給予地方政府更多的自主權(quán)。只有在原則上能夠證明地方?jīng)Q策將系統(tǒng)損害國(guó)家利益和其他轄區(qū)利益時(shí)，部門(mén)決策才可能是適當(dāng)?shù)?。?font face="Arial">謝林、丁保利）
