1994年8月，第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)的《審計(jì)法》明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告”。1995年7月，國(guó)務(wù)院根據(jù)《審計(jì)法》制定和頒布的《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》規(guī)定：“審計(jì)署應(yīng)當(dāng)按照全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的安排，受?chē)?guó)務(wù)院的委托，每年向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出對(duì)上一年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告”。從此，聽(tīng)取和審議國(guó)務(wù)院計(jì)劃預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告（即審計(jì)機(jī)關(guān)的“兩個(gè)報(bào)告”）制度正式建立并實(shí)施。經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)踐發(fā)展，“兩個(gè)報(bào)告”的內(nèi)涵日益豐富，外延不斷拓展，特別是2003年實(shí)行審計(jì)結(jié)果公告制之后，“兩個(gè)報(bào)告”的社會(huì)影響不斷擴(kuò)大，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用也不斷彰顯，成為國(guó)家治理中一項(xiàng)不可或缺的制度安排。
一、“兩個(gè)報(bào)告”突出國(guó)家審計(jì)中心工作，彰顯國(guó)家審計(jì)本質(zhì)特征
國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)特征是什么？隨著國(guó)家審計(jì)實(shí)踐的快速發(fā)展，專(zhuān)家學(xué)者越來(lái)越關(guān)注這個(gè)問(wèn)題。特別是經(jīng)歷了上個(gè)世紀(jì)末和本世紀(jì)初的“審計(jì)風(fēng)暴”之后，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)引起了社會(huì)各界的關(guān)注。審計(jì)監(jiān)督是憲法規(guī)定的一項(xiàng)重要監(jiān)督制度，是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的組成部分，是依法監(jiān)督和制約權(quán)力的制度安排。監(jiān)督，是國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)屬性。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》將審計(jì)監(jiān)督與“黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督”等一并列入黨和國(guó)家制度建設(shè)的監(jiān)督體系，也印證了這一屬性定位?；谶@一認(rèn)識(shí)，審計(jì)署制定了“依法審計(jì)、服務(wù)大局、圍繞中心、突出重點(diǎn)、求真務(wù)實(shí)”的工作方針，根據(jù)黨和國(guó)家在不同時(shí)期的工作重心，安排審計(jì)工作，落實(shí)審計(jì)任務(wù)。圍繞國(guó)家審計(jì)不同時(shí)期的中心工作，“兩個(gè)報(bào)告”從被審計(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)分析入手，關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中共性問(wèn)題、薄弱環(huán)節(jié)和潛在風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注政策層面、制度層面的深層次問(wèn)題，并堅(jiān)持預(yù)防和查處并重，著力推動(dòng)反腐倡廉建設(shè)和體制制度創(chuàng)新，注重在更高層面發(fā)揮審計(jì)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能。
二、“兩個(gè)報(bào)告”彰顯宏觀(guān)意識(shí)，突出服務(wù)于國(guó)家治理這一主導(dǎo)思想
國(guó)家審計(jì)的邊界在哪里？近年來(lái)，國(guó)家審計(jì)實(shí)踐快速發(fā)展，審計(jì)內(nèi)容不斷延伸，審計(jì)范圍不斷拓展，起步于以“查錯(cuò)糾弊”為主要目標(biāo)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)業(yè)務(wù)不斷被刷新和突破，2014年10月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕48號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”），意見(jiàn)指出，審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等政策措施落實(shí)情況，以及公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。2012年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見(jiàn)》等相關(guān)配套文件（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“框架意見(jiàn)”），框架意見(jiàn)要求：“到2020年，基本形成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，更好發(fā)揮審計(jì)在保障國(guó)家重大決策部署貫徹落實(shí)、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、推動(dòng)深化改革、促進(jìn)依法治國(guó)、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用”。上述文件的發(fā)布，反映了黨和國(guó)家對(duì)我國(guó)國(guó)家審計(jì)的期望，也引發(fā)了學(xué)界、實(shí)務(wù)界對(duì)國(guó)家審計(jì)邊界的再思考。國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系的構(gòu)成部分，是國(guó)家治理的基石和重要保障，在正確理解國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)之后，還需要區(qū)分審計(jì)本質(zhì)與審計(jì)功能的不同，本質(zhì)是一個(gè)事務(wù)或一個(gè)物質(zhì)長(zhǎng)時(shí)期不容易發(fā)生改變的屬性，但功能卻可以隨著時(shí)間的推移而發(fā)展和演變，近年來(lái)，審計(jì)署堅(jiān)持在國(guó)家治理的層面上考慮和部署審計(jì)工作，審計(jì)功能不斷提升，因此，審計(jì)業(yè)務(wù)范疇的拓展和審計(jì)內(nèi)容的延伸也就成為一種必然，圍繞國(guó)家治理的任務(wù)實(shí)施審計(jì)，符合國(guó)家審計(jì)本質(zhì)要求，符合國(guó)際先進(jìn)審計(jì)理念和實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，因此，“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)”、“國(guó)家重大政策執(zhí)行與落實(shí)情況審計(jì)”等重大審計(jì)業(yè)務(wù)的而開(kāi)展自然就成為國(guó)家審計(jì)之必然，在這樣的背景下，2015年6月28日，審計(jì)署第一次發(fā)布了“2015年5月穩(wěn)增長(zhǎng)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果”公告，從此，穩(wěn)增長(zhǎng)審計(jì)和國(guó)家重大政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果報(bào)告成為近兩年的國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告的重點(diǎn)，國(guó)家審計(jì)的宏觀(guān)性和治理功能凸顯。
三、“兩個(gè)報(bào)告”突出戰(zhàn)略與績(jī)效雙導(dǎo)向，注重績(jī)效審計(jì)和審計(jì)績(jī)效
早期，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在開(kāi)展審計(jì)工作時(shí)，常常將關(guān)注的重點(diǎn)放在被審計(jì)業(yè)務(wù)本身的真實(shí)性與合規(guī)性方面，審計(jì)建議也大多以整改、處理處罰為主，強(qiáng)調(diào)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的數(shù)量、嚴(yán)重程度和處理結(jié)果，關(guān)心被審計(jì)業(yè)務(wù)自身的直接價(jià)值；忽視審計(jì)業(yè)務(wù)背后的共性問(wèn)題、制度層面的問(wèn)題以及審計(jì)業(yè)務(wù)績(jī)效問(wèn)題。2002年，審計(jì)署下發(fā)了《審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃要求要積極開(kāi)展效益審計(jì)，促進(jìn)提高財(cái)政資金的管理水平和使用效益，隨著效益審計(jì)的開(kāi)展，以經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性為主導(dǎo)的績(jī)效審計(jì)框架逐步建立，并在我國(guó)審計(jì)工作中大力推進(jìn)，在此基礎(chǔ)上，戰(zhàn)略審計(jì)自然被納入到國(guó)家審計(jì)范疇，戰(zhàn)略和績(jī)效雙主導(dǎo)的管理審計(jì)業(yè)務(wù)蓬勃興起?；谶@一實(shí)踐背景，審計(jì)署在對(duì)被審計(jì)業(yè)務(wù)和被審計(jì)單位開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的同時(shí)，積極爭(zhēng)做績(jī)效管理的標(biāo)桿，并從2011年起，每年發(fā)布《審計(jì)署績(jī)效報(bào)告》，迄今為止，《審計(jì)署績(jī)效報(bào)告》以連續(xù)發(fā)布了5年，這是“兩個(gè)報(bào)告”的補(bǔ)充和完善，審計(jì)署從審計(jì)主體的視角向社會(huì)各界公布自身的績(jī)效，接受全社會(huì)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，充分顯示了國(guó)家審計(jì)的自信、自省和自覺(jué)。
當(dāng)前，國(guó)家進(jìn)入“三期疊加”的“新常態(tài)”，新常態(tài)賦予國(guó)家審計(jì)新使命，國(guó)家審計(jì)未來(lái)發(fā)展也面臨諸多新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)，如何適應(yīng)這一發(fā)展要求，需要國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)不斷創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法和審計(jì)組織方式，也要不斷豐富“兩個(gè)報(bào)告”的內(nèi)涵和外延，“兩個(gè)報(bào)告”是國(guó)家審計(jì)的綜合總結(jié)和審計(jì)思路的提煉，我們需要不斷努力，提升審計(jì)勝任能力和管理水平，承擔(dān)起國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展賦予審計(jì)人的新使命。（作者信息：南京審計(jì)大學(xué)博士、教授 聯(lián)系電話(huà)：13851753095 郵箱：13851753095@163.com）
