37．如何強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督？
依法對行政權(quán)力進(jìn)行科學(xué)有效的制約和監(jiān)督，是提升各級政府及其工作部門依法履職能力、加快建設(shè)法治政府的必然要求。黨的十八屆三中全會要求強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制?！稕Q定》在此基礎(chǔ)上，再次強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”，并提出了幾方面的具體要求。
第一，加強(qiáng)行政權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系建設(shè)。隨著我國民主法治建設(shè)的不斷推進(jìn)和反腐敗力度不斷加大，行政法律體系不斷完善，行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系已初步建立起來。但由于監(jiān)督主體的多元化，監(jiān)督對象和監(jiān)督內(nèi)容的廣泛性和復(fù)雜性，以及監(jiān)督方法的多樣性，現(xiàn)有行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系的實際運(yùn)行效果與全面推進(jìn)依法治國的要求相比還存在一些不適應(yīng)和不完善的地方，監(jiān)督的力度和效果有待進(jìn)一步提升。行政權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各個方面，必須充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的作用和積極性，科學(xué)設(shè)定監(jiān)督職責(zé)，嚴(yán)密監(jiān)督程序，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實效。
第二，加強(qiáng)對政府內(nèi)部權(quán)力的制約。加強(qiáng)對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。一要加強(qiáng)對權(quán)力集中的部門和崗位的監(jiān)督制約。近年來的反腐敗實踐證明，財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等領(lǐng)域權(quán)力比較集中，極易導(dǎo)致權(quán)力濫用和失控，產(chǎn)生腐敗行為，必須實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，將一個部門內(nèi)集中于一個人的權(quán)力分解為多人行使，將重點(diǎn)崗位的權(quán)力分解到多個崗位，將集中于某一層級的權(quán)力分解到多個層級，合理劃分和科學(xué)配置各部門、崗位的權(quán)力和職責(zé)，實現(xiàn)對權(quán)力的適度分解和相互制衡。要嚴(yán)格實行輪崗制度，對在權(quán)力集中的部門和崗位工作達(dá)到規(guī)定期限的，調(diào)換職位、崗位任職，降低因長期任職于同一部門、崗位而受人情、關(guān)系影響的可能性。要強(qiáng)化內(nèi)部流程控制。當(dāng)前，公共資源的配置包括上下級的監(jiān)控在很大程度上是通過內(nèi)部審批的方式來實現(xiàn)。內(nèi)部審批中裁量權(quán)過大、隨意性強(qiáng)、程序不規(guī)范、不透明等問題還比較突出。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合內(nèi)部審批特點(diǎn)，建立規(guī)范內(nèi)部審批的制度規(guī)范，防止內(nèi)部審批環(huán)節(jié)的漏管失控。二要完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督。改進(jìn)上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度，及時糾正違法或不當(dāng)行政行為，加大對行政不作為、亂作為的問責(zé)追責(zé)力度。三要完善糾錯問責(zé)機(jī)制。健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式，劃清不同責(zé)任之間界限，對涉嫌犯罪的，除追究其黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任外，還要依法追究其刑事責(zé)任。要健全問責(zé)程序，明確立案、調(diào)查、擬定處理意見、審批、送達(dá)、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)要求，提高問責(zé)糾錯效率，堅決查處濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等腐敗問題。
第三，完善審計制度。適應(yīng)全面深化改革的要求，通過修訂審計立法和改進(jìn)審計工作制度，不斷完善審計制度，保障審計機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。要加大審計力度，科學(xué)制定審計計劃和審計方案，整合審計資源，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實行審計全覆蓋。要強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新管理方式，強(qiáng)化審計計劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全管理、檢查和考核機(jī)制，落實工作報告、述職等制度。要探索省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理，充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用。要推進(jìn)審計職業(yè)化建設(shè)，完善符合審計工作職業(yè)特點(diǎn)的審計人員管理制度，建立審計人員任職資格管理和職業(yè)保障制度，完善審計職業(yè)教育培訓(xùn)體系，大力提高審計隊伍能力和審計人員素質(zhì)。
38．為什么要探索省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理？
《決定》提出“探索省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理”，這對于完善審計制度、加大審計力度、確保審計機(jī)關(guān)依法充分行使職權(quán)具有重要作用。
審計監(jiān)督是行政權(quán)力監(jiān)督體系的重要組成部分。黨的十八大提出，要健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度。黨的十八屆三中全會要求，加強(qiáng)和改進(jìn)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮好紀(jì)檢、監(jiān)察、司法、審計等機(jī)關(guān)和部門的職能作用，共同推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。我國審計法規(guī)定，地方各級審計機(jī)關(guān)在本級人民政府行政首長和上一級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主；地方各級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級審計機(jī)關(guān)的意見。近年來，審計署及省級審計機(jī)關(guān)不斷加強(qiáng)對下級審計機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，組織了政府性債務(wù)審計、社會保障資金審計、中央宏觀政策落實情況審計等全國性或全省性的重大項目審計，取得顯著成效。同時，積極推進(jìn)地方審計隊伍專業(yè)化建設(shè)，參與下級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免及考察等工作，推動加強(qiáng)了地方審計隊伍素質(zhì)和能力的提高。但鑒于目前的管理體制，地方審計機(jī)關(guān)人財物實行屬地管理和保障，審計機(jī)關(guān)受多方面因素制約，審計監(jiān)督作用難以得到充分發(fā)揮。
強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，探索省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理，即在現(xiàn)行地方審計機(jī)關(guān)雙重管理體制下，強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，在審計計劃、組織實施、結(jié)果報告、隊伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障方面實行統(tǒng)一管理，這對于充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用，提升行政權(quán)力運(yùn)行的法治化、規(guī)范化水平十分必要和迫切。一是有利于維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，可以使上級審計機(jī)關(guān)把握全面情況，也有利于基層審計機(jī)關(guān)從宏觀和全局層面審視問題、實施審計，及時發(fā)現(xiàn)各環(huán)節(jié)各領(lǐng)域的風(fēng)險隱患。二是有利于推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)。地方審計機(jī)關(guān)人財物由屬地保障，在查處腐敗案件中容易受到當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)和部門的制約、干擾，有的甚至要求隱瞞或者虛報情況。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計由同地同級別審計部門實施，監(jiān)督效力大打折扣。目前上級財政各類專項資金點(diǎn)多、線長、面廣，專項資金的使用通常在基層，一些環(huán)節(jié)虛報冒領(lǐng)、截留挪用甚至貪污侵占問題較為普遍，僅僅依靠上級審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而各級審計機(jī)關(guān)分段監(jiān)督，會留下很多執(zhí)行財經(jīng)法紀(jì)的漏洞。實行集中統(tǒng)一管理，可以有效排除地方和部門的不當(dāng)干預(yù)，形成強(qiáng)有力的監(jiān)督鏈條，提高查辦腐敗案件的效率和效果。三是有利于保持審計的獨(dú)立性?！稕Q定》提出，完善審計制度，保障依法獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)。集中管理，使基層審計機(jī)關(guān)的財務(wù)、人事等不受當(dāng)?shù)刂萍s，能夠有效提升審計隊伍專業(yè)素質(zhì)，切斷審計機(jī)關(guān)與被審計單位的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，及時客觀公正地反映問題、公開結(jié)果。四是有利于整合審計監(jiān)督資源。目前，全國9萬多名審計人員中，有7萬多名（約占80%）分布在2000多個縣市，大部分縣級審計機(jī)關(guān)行政編制為15至20人，有的不到10人，難以形成有效的審計力量。實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，可以科學(xué)調(diào)配審計力量，統(tǒng)一步調(diào)、統(tǒng)一行動，發(fā)揮監(jiān)督合力，監(jiān)督檢查中央政策措施落實情況，更好實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。
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