2015年6月28日，受國務(wù)院委托，審計署向全國人大常委會報告了2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，報告中專門列明了土地出讓收支和耕地保護(hù)情況審計結(jié)果。圍繞此次審計相關(guān)情況，記者采訪了審計署資源環(huán)境審計司主要負(fù)責(zé)人。
一、為什么要組織開展此次土地出讓收支和耕地保護(hù)情況審計，這次審計有什么重大意義？
答： 土地利用和耕地保護(hù)涉及糧食安全，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。黨中央、國務(wù)院高度重視耕地保護(hù)和土地管理。2014年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報告中明確要求，對全國土地出讓收支和耕地保護(hù)情況開展全面審計。國務(wù)院辦公廳隨后印發(fā)了此項審計的工作方案。因此對土地出讓收支和耕地保護(hù)情況進(jìn)行全面審計既是憲法和審計法賦予審計機(jī)關(guān)的一項法定職責(zé)，也是國務(wù)院交給審計機(jī)關(guān)的一項重要任務(wù)，總體上講，對土地出讓收支和耕地保護(hù)情況進(jìn)行全面審計意義十分重大，具體體現(xiàn)在：一是通過審計摸清家底，為宏觀決策提供參考，推進(jìn)合法、有序、有效地利用土地資源，守住18億畝耕地紅線，維護(hù)糧食安全。二是通過審計揭示政策執(zhí)行中的問題，查處重大違法違紀(jì)問題，有利于促進(jìn)黨中央、國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等一系列政策措施貫徹落實，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于打擊和懲治腐敗，推進(jìn)依法治國，有利于規(guī)范管理，有利于維護(hù)社會秩序。三是通過審計提出加強(qiáng)管理、完善制度的建議，有利于貫徹落實黨的十八屆三中全會有關(guān)深化土地管理制度改革的要求，有利于推動盤活存量、優(yōu)化增量、提高績效和促進(jìn)實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。
二、這次審計的目標(biāo)和總體思路是什么，審計的重點內(nèi)容是什么？
答： 此次審計的目標(biāo)是“推動依法、有序、有效利用土地，確保守住18億畝耕地紅線，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展”；總體思路是“摸底數(shù)、揭問題、促發(fā)展”。應(yīng)該說土地出讓收支和耕地保護(hù)所涉及的內(nèi)容很多，本次審計的重點內(nèi)容主要包括四個方面：一是摸清基本情況。包括相關(guān)部門和地方各級政府貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，加強(qiáng)土地出讓收支管理和耕地保護(hù)采取的主要措施及成效情況,土地出讓收支及結(jié)余情況, 建設(shè)用地審批征收規(guī)模、投向情況，以及耕地保護(hù)情況等。二是揭示管理中存在的主要問題。包括土地出讓收入、支出和管理方面存在的問題，建設(shè)用地審批、征收、供應(yīng)和使用方面存在的問題，耕地保護(hù)方面存在的問題等。三是揭露和查處重大違法違紀(jì)問題，推動反腐倡廉建設(shè)。四是深入分析產(chǎn)生問題的原因，提出加強(qiáng)管理、完善機(jī)制體制制度的建議。
三、請簡要介紹如何組織實施這次審計的？
答： 此次審計涉及面廣、政策性強(qiáng)、工作量大。我們組織全國各級審計機(jī)關(guān)共2.4萬多名審計人員，從2014年8月中旬開始，重點對29個省本級、200個市本級和709個縣2008年至2013年土地出讓收支和耕地保護(hù)情況進(jìn)行了審計，重點抽查了11.81萬宗土地、10 011個農(nóng)村土地整治項目，同時利用有關(guān)部門的地理信息數(shù)據(jù)，分析了耕地管理情況。為確保高質(zhì)量完成此次審計任務(wù)，我們重點抓了以下幾個方面：
一是認(rèn)真做好審前準(zhǔn)備。選擇2個省份組織開展了試點審計，進(jìn)一步理清思路、明確重點，探索了有效的審計組織方式，在此基礎(chǔ)上，編制了審計工作方案，編寫了土地審計指南；組織開展了全國培訓(xùn)，在培訓(xùn)班上署領(lǐng)導(dǎo)著重強(qiáng)調(diào)了為什么審、審什么和怎么審，并提出了明確的工作要求，同時在該培訓(xùn)班上，重點講解了審計工作方案、方案附表和填表說明、審計技術(shù)和方法，邀請國土資源部和財政部相關(guān)同志講解了業(yè)務(wù)知識和政策法規(guī)等，全體參審人員通過培訓(xùn)統(tǒng)一了思想，提高了認(rèn)識，明確了審計目標(biāo)、審計重點，初步熟悉了相關(guān)土地業(yè)務(wù)，掌握了審計技術(shù)方法等。
二是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。審計署成立了全國土地出讓收支和耕地保護(hù)情況審計工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)本次審計工作，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和審核把關(guān)，特別是針對審計中遇到的具體情況和問題，及時編發(fā)工作動態(tài)予以統(tǒng)一明確和提出要求，及時轉(zhuǎn)發(fā)有關(guān)審計組的好經(jīng)驗、好做法，供全體參審人員參考借鑒。堅持“統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一工作方案、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)口徑、統(tǒng)一審計報告和統(tǒng)一對外公布”的“五統(tǒng)一”組織方式，確保上下步調(diào)一致，標(biāo)準(zhǔn)口徑一致。實行扁平化管理，提高信息傳遞效率，也就是審計署直接指揮到各市審計組，各市審計組遇到困難和問題，直接向?qū)徲嬍鹫埵痉从?，發(fā)現(xiàn)的重大問題直接向?qū)徲嬍饒蟾妗?/p>
三是有效整合審計力量，保障審計工作的獨立性。為減少地方審計機(jī)關(guān)可能受到的干擾，這次審計統(tǒng)一整合審計署署機(jī)關(guān)各司局、25個派出審計局、18個特派員辦事處和省、市、縣地方各級審計機(jī)關(guān)人員，統(tǒng)一編組、統(tǒng)一調(diào)度、共同實施，各省（區(qū)、市）的審計由特派辦牽頭負(fù)責(zé)，審計組組長由特派員擔(dān)任，地市審計組組長由特派辦、業(yè)務(wù)司、派出局的司局級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，各縣區(qū)設(shè)審計小組，由各市審計組直接派出，地方審計機(jī)關(guān)的參審人員統(tǒng)一加入各審計組并全部在異地進(jìn)行審計。
四是嚴(yán)格組織實施。為規(guī)范審計行為，確保審計質(zhì)量，開展了全過程跟蹤審理；署領(lǐng)導(dǎo)多次赴各地督導(dǎo)，現(xiàn)場督導(dǎo)檢查工作，協(xié)調(diào)解決審計組遇到的困難和問題；統(tǒng)一組織力量成立若干巡回檢查組和調(diào)研組，對各審計組依法履職情況、審計工作方案落實情況、遵守紀(jì)律情況和文明審計情況等進(jìn)行巡回檢查和指導(dǎo)；利用信息化技術(shù)手段，建立了統(tǒng)一的審計指揮平臺、項目管理平臺，對各審計現(xiàn)場實時跟蹤管理，確保有序?qū)嵤徊捎?ldquo;大數(shù)據(jù)”技術(shù)，加大相關(guān)數(shù)據(jù)綜合分析力度，鎖定疑點，重點延伸，確保審計工作質(zhì)量。
四、請簡要介紹本次審計抽查地區(qū)的土地出讓收入規(guī)模和抽審地區(qū)建設(shè)用地審批情況？
答： 2008年至2013年，抽查地區(qū)土地出讓收入13.34萬億元，支出12.93萬億元，截至2013年底土地出讓收入累計結(jié)余5908.96億元；抽查地區(qū)批準(zhǔn)建設(shè)用地207.57萬公頃，截至2013年底尚未供應(yīng)使用建設(shè)用地86.66萬公頃。
五、近年來加強(qiáng)土地出讓收支和耕地保護(hù)采取哪些措施？取得了哪些成效？
答： 審計結(jié)果表明，有關(guān)部門和地方認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，特別是黨的十八大以來，加強(qiáng)土地出讓收支和土地審批供應(yīng)管理，優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，保守耕地紅線，取得較好成效。
（一）為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供重要資金支持。
2008年以來，國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府加強(qiáng)土地出讓收支管理，出臺了相關(guān)管理制度200多項。2008年至2013年，抽查地區(qū)土地出讓支出累計12.93萬億元，其中國務(wù)院相關(guān)部門出臺專項計提政策，從土地出讓收入中計提安排用于教育、農(nóng)田水利和保障性安居工程支出3654.72億元。土地出讓收入在保障征地拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀拘灾С龅耐瑫r，為支持社會事業(yè)發(fā)展、提高公共服務(wù)水平、應(yīng)對國際金融危機(jī)、抗擊自然災(zāi)害等提供了大量資金，拉動了投資和消費(fèi)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快發(fā)展。
（二）為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整提供有力支撐。
2008年以來，國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府努力控制新增建設(shè)用地快速增長，優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)，滿足了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展用地需求，為國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級提供了支撐，共出臺嚴(yán)格土地管理、節(jié)約集約用地的相關(guān)制度900多項。從供地總量變化情況看，2013年抽查地區(qū)供地面積38.40萬公頃，比2008年增長1倍，但年度供地增長率從2009年的38.61%下降到2013年的6.73%。從供地結(jié)構(gòu)變化情況看，2013年抽查地區(qū)供地中，工礦倉儲用地占29.58%，比2008年下降5.40個百分點；交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施用地占20.60%，比2008年增加7.76個百分點；住宅和商業(yè)服務(wù)用地占34.56%，比2008年提高了1.58個百分點。
（三）為國家糧食安全提供保障。
國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府貫徹耕地保護(hù)基本國策，落實耕地保護(hù)責(zé)任。2008年以來國土資源部和各省共出臺耕地保護(hù)相關(guān)制度規(guī)定500多項，特別是2013年以來，大力開展土地整治，加快推進(jìn)永久基本農(nóng)田劃定，加大土地違法違規(guī)執(zhí)法檢查力度，嚴(yán)格保護(hù)耕地。截至2013年底，29個省耕地保有量比2012年底減少0.30萬公頃，耕地面積下降的趨勢有所緩和，保障了國家糧食安全。
（四）為保障和改善民生發(fā)揮重要作用。
國務(wù)院和地方政府歷來高度重視保障被征地拆遷群眾權(quán)益。2008年以來，共出臺相關(guān)制度規(guī)定300多項，特別是2013年以來國務(wù)院出臺加快棚戶區(qū)改造工作的意見、推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造等系列政策，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范征地拆遷工作，提高土地出讓收入用于民生的比重，全面落實保障性安居工程用地需求。從土地出讓支出結(jié)構(gòu)變化情況看，2013年抽查地區(qū)土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村、征地拆遷補(bǔ)償、補(bǔ)助被征地農(nóng)民、保障性安居工程、教育等民生方面的支出為20 568.97億元，占62.24%，比2008年提高了15.40個百分點。從供地數(shù)量變化情況看，2008年至2013年，抽查地區(qū)向保障性安居工程項目供地8.36萬公頃，其中2013年1.68萬公頃，比2008年增長了104.88%，為低收入群體住房提供了用地保障
六、這次審計發(fā)現(xiàn)了哪些主要問題？
答： 從審計情況看，有關(guān)部門和地方在土地出讓收支管理、建設(shè)用地審批征收供應(yīng)和耕地保護(hù)等方面，仍存在一些問題，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：
一是少征土地出讓收入，通過收入空轉(zhuǎn)等方式虛增土地出讓收入，土地出讓收入違規(guī)用于彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)、對外出借、修建樓堂館所等；一些地方和單位少支付、編造虛假資料套取或騙取征地拆遷補(bǔ)償資金；一些地方土地出讓收支核算部規(guī)范，存在滯留財政專戶或直接坐支的問題。
二是違規(guī)超計劃或超規(guī)劃審批、越權(quán)或拆分審批、少批多征或未批先征等批地征地；違規(guī)協(xié)議出讓、虛假“招拍掛”或“毛地”出讓等供地；違規(guī)以租代征、改變規(guī)劃條件等用地。
三是地方自行規(guī)劃建設(shè)城市新區(qū)，有的突破土地或城市規(guī)劃，有的占用土地長期未用；有的地方違規(guī)審批設(shè)立開發(fā)區(qū)或自行擴(kuò)大開發(fā)區(qū)范圍；有的地區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)面積少于耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書確定的考核量，有的地區(qū)劃定的基本農(nóng)田質(zhì)量較差，部分土地整治項目存在補(bǔ)充耕地虛增數(shù)量、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)和擠占挪用整治資金等問題。
此外，這次審計針對一些地方為招商引資，采取減征、免征和先征后返等方式，向用地單位減免、返還土地出讓收入，我們將此方面作為審計內(nèi)容進(jìn)行了重點調(diào)查。2014年以前，也就是此次審計的時間范圍內(nèi)（2008年至2013年）各地減免、返還土地出讓收入比較普遍，但從審計情況看，減免、返還的土地出讓收入大部分用于支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，依靠土地優(yōu)惠的招商引資項目基本都已落地，為解決就業(yè)、創(chuàng)造稅收、提高了城鄉(xiāng)居民收入等發(fā)揮了重要作用。
七、社會各界都很關(guān)注土地領(lǐng)域的腐敗問題，能透露這方面的情況么？
答： 此次審計過程中對重大違法違紀(jì)、重大損失浪費(fèi)以及亂作為、不作為問題，特別是對于侵害人民群眾利益、官商勾結(jié)、中飽私囊、倒買倒賣土地獲得不正當(dāng)利益的問題，堅決予以查處，絕不姑息。目前已經(jīng)移送有關(guān)地方以及紀(jì)檢監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)等重大違法違紀(jì)問題397件，有關(guān)地方和部門正在組織查處。我署將會依法適時公告這次土地審計發(fā)現(xiàn)的重大違法違紀(jì)問題查處結(jié)果情況。需要說明的是，在這次審計過程中，我們也接到了一些信訪舉報材料。對這些材料，我署高度重視，組織人員專門研究，分類處理：部分舉報材料提供的線索成為審計的重要突破口，為提高審計工作效率和提升審計成果發(fā)揮了積極作用；有的信訪舉報材料，我署已按照信訪條例，移交給省級人民政府信訪部門處理。
八、如何看待當(dāng)前土地領(lǐng)域存在的問題？
答： 本次審計發(fā)現(xiàn)的問題大多是多年累積形成的，是在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式尚未根本轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整尚未完全到位、經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展用地需求日益增多的背景下產(chǎn)生的，既有法律法規(guī)、政策制度不健全的原因，也有管理不到位、執(zhí)法不嚴(yán)格、少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀不科學(xué)、法治意識淡薄等原因，本次審計發(fā)現(xiàn)的問題大都是在2013年以前發(fā)生的。我們相信，按照黨的十八屆三中、四中全會的部署，隨著土地相關(guān)改革的全面深化和經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，隨著依法治國的全面推進(jìn)和相關(guān)制度不斷健全完善，土地領(lǐng)域存在的相關(guān)問題能夠得到較好的解決。
九、土地審計在促進(jìn)穩(wěn)增長方面發(fā)揮了哪些作用？
答： 多年來，我署在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，依法、獨立履行審計監(jiān)督職責(zé)，圍繞“反腐、改革、法治、發(fā)展”，始終堅持“兩手抓”，一手抓重大違法違紀(jì)、重大損失、重大風(fēng)險隱患、重大履職盡職不到位等問題的查處，一手抓促進(jìn)深化改革、推進(jìn)法治、提高績效。特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，審計工作緊緊圍繞中心、服務(wù)大局，堅持依法審計、客觀公正、實事求是，積極主動發(fā)揮作用：
一是堅持歷史地、辯證地、客觀地看待經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一些問題，既不以現(xiàn)在的制度規(guī)定去衡量以前的老問題，也不用過時的制度規(guī)定來衡量當(dāng)前的創(chuàng)新事項。對突破原有制度規(guī)定的創(chuàng)新舉措或措施，只要符合改革方向，有利于科學(xué)發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)、改善民生，有利于調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、利長遠(yuǎn)，有利于整合資源、提高績效、集中力量辦大事，有利于生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、有利于科技創(chuàng)新、增強(qiáng)發(fā)展后勁，有利于化解矛盾，防范風(fēng)險，就給予支持，并促進(jìn)總結(jié)完善，推動形成新的制度規(guī)定；對深化改革、探索創(chuàng)新中出現(xiàn)的一般性不規(guī)范行為和工作失誤，主要從促進(jìn)提高規(guī)范的角度，及時給予提示提醒，促進(jìn)改革完善。對不適應(yīng)甚至阻礙穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生、防風(fēng)險的制度規(guī)章、體制機(jī)制，積極主動揭示，提出改進(jìn)完善的建議。
二是及時向有關(guān)部門和地方提出完善體制、機(jī)制的意見建議。為確保依法、有序、有效利用土地，推動穩(wěn)增長等政策措施貫徹落實，推進(jìn)依法治國，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。審計提出的改進(jìn)和完善土地出讓制度，探索制定土地征收目錄和重大建設(shè)項目國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地政策，將耕地保護(hù)責(zé)任落實情況納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價體系；統(tǒng)籌城市規(guī)劃和土地規(guī)劃，推進(jìn)多規(guī)合一，合理布局城市新區(qū)；加強(qiáng)資金和預(yù)算管理，將土地出讓收入全額納入預(yù)算；加大對違法違規(guī)用地、侵害群眾利益等行為的查處力度，健全對土地業(yè)務(wù)流程全過程的監(jiān)管，強(qiáng)化對權(quán)力的制約和責(zé)任追究，促進(jìn)依法行政等建議，有關(guān)部門正在根據(jù)審計建議完善相關(guān)政策措施。
三是促進(jìn)盤活存量，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此次審計將推動盤活存量土地、存量資金作為重點內(nèi)容，揭示和反映了一些地方尚有大量閑置土地沒有開發(fā)利用，大量土地出讓收入結(jié)存沒有安排使用。通過審計監(jiān)督，促進(jìn)地方深度開發(fā)低效用地，整合盤活存量建設(shè)用地，促使一些項目盡快落地，加快開發(fā)建設(shè)進(jìn)度。同時，使存量土地出讓收入盡快盤活使用，確保資金效益及時發(fā)揮。
十、此次土地出讓收支和耕地保護(hù)情況審計發(fā)現(xiàn)的問題整改落實情況如何？
答： 各部門、各地區(qū)按照國務(wù)院的部署，依法對審計發(fā)現(xiàn)問題開展整改工作，國土資源部根據(jù)審計結(jié)果查處了一批非法占用該耕地、閑置土地的典型案件。截至6月10日，有關(guān)部門和各地初步整改情況如下：
一是各級地方政府采取掛牌督辦、限時整改等措施，防止土地供應(yīng)和使用過程中的慢作為和不作為，督促用地單位投資項目落地，加快項目開發(fā)建設(shè)進(jìn)度，盤活閑置土地2.55萬公頃，推動穩(wěn)增長宏觀政策措施的落實；盤活存量土地出讓收入2643億元，優(yōu)先投入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需和民生領(lǐng)域。
二是各級地方政府加大土地執(zhí)法檢查，糾正土地領(lǐng)域違法行為2.4萬起，維護(hù)土地市場秩序，進(jìn)一步推進(jìn)公開、透明；啟動問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任追究，已嚴(yán)肅處理相關(guān)責(zé)任人員2500多人。
三是各級地方政府堅持標(biāo)本兼治，從立長遠(yuǎn)、打基礎(chǔ)的角度完善土地管理相關(guān)制度。目前，各地根據(jù)審計建議已制定和完善加強(qiáng)土地出讓收支和耕地保護(hù)方面相關(guān)制度2800項。
四是各級地方政府嚴(yán)格落實耕地保護(hù)責(zé)任，采取有效措施保護(hù)耕地數(shù)量和質(zhì)量，加快推進(jìn)永久基本農(nóng)田劃定，積極糾正土地整治和占補(bǔ)平衡中存在的問題。
下一步，我署將繼續(xù)加強(qiáng)跟蹤督促，確保整改落實到位。
十一、審計署今后如何繼續(xù)加強(qiáng)對土地出讓收支和耕地保護(hù)情況的審計監(jiān)督？
答： 除單獨組織實施土地出讓收支和耕地保護(hù)情況審計外，我署安排的所有審計項目都關(guān)注了土地相關(guān)情況，尤其在地方省級黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和地方財政收支審計等項目中，將這部分內(nèi)容作為審計的重點事項。今后，我署還將結(jié)合開展的自然資源資產(chǎn)離任審計，繼續(xù)加大對土地出讓收支管理、建設(shè)用地審批征收供應(yīng)和耕地保護(hù)等情況的審計監(jiān)督。通過審計，推動相關(guān)制度建設(shè)和深化改革，促進(jìn)加強(qiáng)土地出讓收支管理，提高資金使用效益和土地節(jié)約集約利用水平，切實保護(hù)耕地，切實維護(hù)糧食安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮審計在國家治理中的基石和重要保障作用。
