“這個(gè)權(quán)力不應(yīng)放棄”
——記中外合營企業(yè)審計(jì)的拓荒之路
□ 黃雯瑜
作為我國利用外資的重要形式之一，吸引外商與我國合資、合作辦企業(yè)是改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常重要的一環(huán)。
1983年9月審計(jì)署成立，對(duì)中外合資合作企業(yè)（以下簡稱中外合營企業(yè)）的審計(jì)一直在探索中。1993年1月，《中外合資合作經(jīng)營企業(yè)審計(jì)辦法》發(fā)布，從此，中外合營企業(yè)審計(jì)進(jìn)入常規(guī)化道路。而這其中經(jīng)歷的艱難和重重探索，卻是很多人難以知曉的。
審計(jì)的權(quán)力
1984年3月13日，審計(jì)署向國務(wù)院常務(wù)會(huì)議匯報(bào)審計(jì)工作時(shí)提出增加審計(jì)署人員編制。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，審計(jì)署增加行政編制100名，同時(shí)增設(shè)外資審計(jì)局。
3月17日，時(shí)任國務(wù)委員的王丙乾在全國審計(jì)工作會(huì)議上指示，“對(duì)中外合資企業(yè)也要進(jìn)行審計(jì)”“審計(jì)署要積極準(zhǔn)備力量，對(duì)利用外資的財(cái)務(wù)活動(dòng)開展審計(jì)監(jiān)督”。
1984年5月，外資審計(jì)局成立，業(yè)務(wù)范圍包括審計(jì)中外合營企業(yè)。然而當(dāng)時(shí)開展這項(xiàng)工作并無法可依。按照當(dāng)時(shí)國務(wù)院發(fā)布的《中外合資經(jīng)營企業(yè)法實(shí)施條例》規(guī)定，只有注冊(cè)會(huì)計(jì)師接受企業(yè)委托可以查賬。祁田同志曾回憶過這段歷史，“合資企業(yè)強(qiáng)調(diào)它是合資，中國的管理監(jiān)督部門不能進(jìn)去，不讓進(jìn)門”。
中外合營企業(yè)審計(jì)陷入僵局，無法開展。
怎么辦？“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”，審計(jì)署決定先對(duì)中外合營企業(yè)的情況進(jìn)行調(diào)查。
1984年12月至1985年1月，審計(jì)署派出工作組到深圳、珠海、汕頭、廈門等經(jīng)濟(jì)特區(qū)調(diào)查中外合營企業(yè)情況。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中外合營企業(yè)存在注冊(cè)資本不實(shí)、抬高材料進(jìn)價(jià)壓低產(chǎn)品售價(jià)、賬設(shè)在國外、經(jīng)濟(jì)法規(guī)不完備或合同不具體被鉆空子，以及缺少財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督等諸多問題。
很快，參與此次調(diào)查的祁田同志將發(fā)現(xiàn)的問題向胡喬木進(jìn)行了匯報(bào)，他當(dāng)即表示，“中外合營企業(yè)中存在的這些問題是大事”“特區(qū)是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，不是政治特區(qū)，那為什么我們不能去審查監(jiān)督”。
這些話如同定心丸，堅(jiān)定了審計(jì)機(jī)關(guān)開展中外合營企業(yè)審計(jì)的決心。
1985年4月5日，審計(jì)署向國務(wù)院報(bào)送了《關(guān)于加強(qiáng)中外合營企業(yè)管理監(jiān)督幾點(diǎn)意見的報(bào)告》，“建議國務(wù)院作出明確規(guī)定，授權(quán)國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)中外合營企業(yè)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。很快，國務(wù)院批準(zhǔn)了該報(bào)告，中外合營企業(yè)審計(jì)自此解禁。
1985年至1988年，審計(jì)署和北京、天津、江蘇等地審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)中外合營企業(yè)進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查和試審。
審計(jì)工作很快開展起來，但社會(huì)上對(duì)這一做法的議論開始增多。改革開放初期，外資在彌補(bǔ)國內(nèi)建設(shè)資金不足、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、創(chuàng)造更多就業(yè)及促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易等方面具有舉足輕重的作用，不少地方政府將引進(jìn)外資作為主要的經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)之一，甚至以政策換資本。
審計(jì)這些企業(yè)會(huì)不會(huì)影響吸引外資？很多人心生疑慮。加上審計(jì)初期缺乏明確的法規(guī)依據(jù)，工作開展阻礙重重。
眾說紛紜之時(shí)，1988年7月7日，李鵬總理在討論批準(zhǔn)審計(jì)署“三定”方案時(shí)再次為中外合營企業(yè)審計(jì)正名。他指示：“關(guān)于審計(jì)工作有一個(gè)總的精神，任何一個(gè)有國家資金的單位，都要審計(jì)，這是一個(gè)制度。……中外合營企業(yè)，有中國國家資金的，國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)力審計(jì)，這個(gè)權(quán)力不應(yīng)放棄。”
1988年11月，醞釀已久的《中華人民共和國審計(jì)條例》出臺(tái)，明確規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)有國家資產(chǎn)的中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。中外合營企業(yè)審計(jì)有法可依的新局面終于開啟。
此后，一些位于沿海地區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的地方審計(jì)機(jī)關(guān)逐步推開了中外合營企業(yè)審計(jì)。
探路子，找方法，抓重點(diǎn)
改革開放后，廣東省的中外合資企業(yè)一度占到全國的60%，利用外資額占全國的51%，對(duì)其他地方的影響不容小覷。因此，中央領(lǐng)導(dǎo)和審計(jì)署要求該省在中外合營企業(yè)審計(jì)方面先行一步。
截至1988年，廣東省審計(jì)機(jī)關(guān)共審計(jì)和審計(jì)調(diào)查了72家中外合資企業(yè)，主要對(duì)國家資金的投入、使用及其效果進(jìn)行檢查，揭露出許多弊端和問題。
1988年8月，外資審計(jì)局更名為外資運(yùn)用審計(jì)司，其下設(shè)外資審計(jì)二處的主要職責(zé)之一就是審計(jì)中外合營企業(yè)。
面對(duì)合資企業(yè)的審前準(zhǔn)備工作開始緊鑼密鼓，除了搜集有關(guān)資料，進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，外資運(yùn)用審計(jì)司還同地方審計(jì)局開展了對(duì)幾家合資企業(yè)的試審，積累了經(jīng)驗(yàn)。
1990年對(duì)中外合營企業(yè)的審計(jì)逐步擴(kuò)大，時(shí)任外資司司長酈建民當(dāng)時(shí)接受采訪時(shí)表示，這類項(xiàng)目的審計(jì)重點(diǎn)是抓損害國家權(quán)益和盈虧不實(shí)的問題，未來要集中力量抓重點(diǎn)。他還透露，合營企業(yè)審計(jì)辦法正在加緊制定中。
確定了重點(diǎn)，摸索著方法，中外合營企業(yè)審計(jì)朝著越來越清晰的方向發(fā)展。
1991年是我國“八五”計(jì)劃開局之年，在1月召開的全國審計(jì)工作會(huì)議上，呂培儉審計(jì)長對(duì)1991年審計(jì)工作做出安排，其中包括：“各地特別是對(duì)外開放地區(qū)要根據(jù)自己的力量，審計(jì)一部分中外合資、合作企業(yè)。”
為進(jìn)一步貫徹會(huì)議精神，1月31日，審計(jì)署發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)外資審計(jì)工作的通知》，要求：“對(duì)中外合資合作企業(yè)的審計(jì)，各地要在已經(jīng)開展審計(jì)和審計(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，有計(jì)劃地選擇一些重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行審計(jì)，沿海和開放地區(qū)應(yīng)該多審計(jì)一些重點(diǎn)企業(yè)，以維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)，促進(jìn)管理，提高效益，反映管理上制度上需要解決的問題，促進(jìn)合資合作企業(yè)健康發(fā)展。”
1991年全國中外合資企業(yè)審計(jì)研討班合影留念
1991年12月，《審計(jì)工作發(fā)展綱要（1991-1995）》對(duì)“八五”期間審計(jì)工作進(jìn)行總體部署，再次強(qiáng)調(diào)“對(duì)中外合資、合作企業(yè)逐步開展審計(jì)，依法保護(hù)國家權(quán)益”。
新的工作局面漸漸打開。
一次牽動(dòng)全系統(tǒng)的審計(jì)
1992年，一個(gè)全國性項(xiàng)目全面鋪開：全國30多個(gè)省、區(qū)、市審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)署駐地方特派辦對(duì)全國范圍內(nèi)200家具有代表性的中外合營企業(yè)開展審計(jì)。
為更好地推進(jìn)這項(xiàng)工作，當(dāng)年4月17日，審計(jì)署發(fā)出通知，統(tǒng)一部署，強(qiáng)調(diào)在審計(jì)實(shí)施中，既要注意查處違反法律法規(guī)的問題，又要重視企業(yè)經(jīng)營管理和經(jīng)濟(jì)效益方面的問題，反映企業(yè)的實(shí)際困難，客觀公正進(jìn)行評(píng)價(jià)，促進(jìn)中外合資合作經(jīng)營企業(yè)堅(jiān)持依法經(jīng)營，改善管理，提高效益。
這次牽動(dòng)全系統(tǒng)的審計(jì)任務(wù)，時(shí)間緊、要求高、涉及范圍大，關(guān)注的是國家投入資本多的中外合資、合作企業(yè)，主要審查我國國家資產(chǎn)是否完整，盈虧是否真實(shí)，國家合法權(quán)益是否受到侵害。
最終，這項(xiàng)“集中力量辦大事”的決策沒有讓人失望，一些中外合營企業(yè)存在的普遍性問題被揭露出來。如企業(yè)虧損面過大；不按規(guī)定期限投入資本，造成企業(yè)資金緊張，經(jīng)營困難；外方投資后變相抽逃資本；國內(nèi)企業(yè)用假合資騙取國家優(yōu)惠政策等。
通過審計(jì)也掌握了中外合營企業(yè)的基本情況，審計(jì)報(bào)告就合理引進(jìn)外資、確定投資導(dǎo)向、提高投資效益等方面，向政府提出了建設(shè)性意見，推動(dòng)中外合營企業(yè)向更健康的方向發(fā)展。
1993年1月，《中外合資合作經(jīng)營企業(yè)審計(jì)辦法》出臺(tái)。同年，根據(jù)實(shí)施中遇到的新情況，審計(jì)署又下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)中外合資合作經(jīng)營企業(yè)審計(jì)辦法中有關(guān)問題的通知》。從此，中外合營企業(yè)審計(jì)步入正軌。
