財政審計是審計工作的“龍頭”。為了適應財稅體制改革的新形勢，江蘇省南通市審計局于2012年提出了財政審計全覆蓋的理念。通過3年多時間的不懈努力，初步構建起“三維立體”的財政審計全覆蓋格局：即在覆蓋的長度和寬度上，圍繞“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”的要求，全方位拓展財政審計領域這個平面，實現審計范圍和內容的全覆蓋；在覆蓋的深度上，進一步提升財政審計目標定位，在政策執(zhí)行、財政經濟安全、財政管理改革、財政資金使用績效等更深層次和更深領域實現審計全覆蓋，凸顯財政審計的宏觀性、整體性和建設性。
從橫向上拓展財政審計覆蓋廣度
圍繞全口徑預算體系的構建，不留監(jiān)督盲點，將全部政府性資產和資金納入審計視野。 針對國有資本經營預算編制相對滯后的狀況，2013年“同級審”，該局組織對市屬五大國有資產經營公司進行專題審計調查，對公司近3年的資產負債損益情況、稅金繳納、國有資產收益上繳以及承擔政府交辦事項、投融資情況進行摸底。通過調查，掌握了市屬國有資產經營公司的投融資能力、發(fā)展實力和家底，為有關單位編制和審核國有資本經營預算打下了堅實的基礎，同時促進財政收繳國有資本經營收入1.9億元。針對國有企事業(yè)單位改制剝離資產這個管理上的死角，2013年該局對改制剝離資產進行了專項審計調查，審計查出無人管理的國有土地5幅，面積8.48萬平方米；被改制企業(yè)無償占用的國有土地55幅，面積69.07萬平方米，少收土地租金4044.24萬元；有79.7萬平方米國有土地合同租金標準偏低，少收租金1154.05萬元；未按市政府文件要求收回的改制單位各項欠款5775.79萬元等。同年10月，市政府印發(fā)了《市屬改制單位剝離資產清理工作實施方案》，全面部署清理工作，將清理工作完成情況列入年終考核內容。最終，77萬余平方米國有土地明確了管理責任主體，追回國有資金1.18億元，相關長效管理機制得到建立和完善。
依托數字化審計平臺，實現部門預算執(zhí)行審計的全覆蓋。 該局將所有市直部門預算單位財務數據聯入數字化審計平臺，組織十余名審計骨干建立了數十個部門預算執(zhí)行審計方法模型，保持對預算執(zhí)行數據和審計方法模型的不斷更新、完善。每年年初，審計人員在數字化審計平臺中利用審計方法模型對所有78家市直一級預算單位進行總體分析，篩選出疑點較多的單位作為當年部門預算執(zhí)行審計重點核查單位。每年選擇一個或數個經費項目，對所有預算單位的預算執(zhí)行情況進行專題檢查，從宏觀層面發(fā)現一些苗頭性、傾向性問題。如2014年該局選擇“三公經費、會議費”專題，將全部預算單位的決算數據與預算數據進行比對，揭示出部分單位項目支出預算編制不夠細化的問題，市財政局有針對性地在2015年部門預算編制方案中提出了明確要求，指出各預算單位應嚴格按照支出用途和具體經濟科目編實、編細項目支出預算，強化預算約束力。
實現對下級人民政府財政決算及其他財政收支情況的審計全覆蓋。 2012年以來，該局組織多個處室用3年時間對下轄全部8個縣（市）區(qū)財政決算及其他財政收支情況進行了審計。實施過程中，各審計組之間建立了溝通交流機制，注重信息共享，既保證不遺漏普遍性問題，又發(fā)揮各自主觀能動性，努力發(fā)現個性問題。著重加強了對重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)、重大資金的延伸審計力度，對發(fā)現的虛增財政收入、招商引資不實等帶有苗頭性、傾向性的問題，及時上報審計要情專報，為領導決策提供參考。其中市開發(fā)區(qū)和如皋市審計中，移送案件線索2條，2人被判處有期徒刑。
實現對重點民生資金審計的全覆蓋。 該局將市本級預算執(zhí)行審計和專項資金審計有機結合，實現資源整合、優(yōu)勢互補。在組織方式上實現“三統一”：即統一安排審計項目，統一制定審計方案，統一調配審計力量。通過制定和實施財政專項資金五年審計滾動規(guī)劃，舉全局之力，完成了對教育、衛(wèi)生、就業(yè)、住房、養(yǎng)老、環(huán)保、科技、三農等涉及百姓民生的重點資金的審計全覆蓋。針對專項審計或調查中發(fā)現的問題，該局注重從規(guī)范管理、健全制度和完善體制的層面，提出前瞻性和可操作性的審計意見。專項審計或調查的結果，都列入了當年預算執(zhí)行審計結果報告和審計工作報告，引起市人大和市政府領導的高度重視，由市政府辦公室牽頭，召集相關單位和部門，部署整改，落實建議。2012年起，每年“同級審”問題整改情況都要向市人大常委會作專題報告，審計機關的建議更多地轉變?yōu)槿舜蟮臎Q議和政府的決策。
從縱向上挖掘財政審計覆蓋深度
深度關注政策執(zhí)行。 該局將“收支”審與“政策”審相結合，在監(jiān)督檢查財政收支的真實性、合規(guī)性的同時，及時跟蹤審計財稅政策實施的效果，特別是跟蹤監(jiān)督財稅部門實施的穩(wěn)增長、調結構、促改革、惠民生方面政策措施發(fā)揮作用的情況，揭示和反映政策不落實或執(zhí)行走樣的問題。加強對同級政府財政政策執(zhí)行的跟蹤監(jiān)督。在財政“同級審”中，對市財政出臺的十余項扶持企業(yè)健康發(fā)展、促進經濟轉型升級的政策落實情況進行跟蹤檢查，涉及扶持項目1079個。針對發(fā)現的財政資金投入方式單一、使用分散、扶持重點不夠突出等問題，市政府出臺了《加強市級財政產業(yè)發(fā)展專項資金管理的實施意見》，并修改和完善了相關政策措施。加強對下級政府財政政策執(zhí)行情況的監(jiān)督。對8個縣（市）區(qū)實施財政決算審計，全面梳理地方制定的財政政策，關注地方財政制定扶持經濟發(fā)展若干政策的合法性、合理性和科學性，跟蹤政策性資金的使用情況，深入分析政策實施的效果，提出對策和建議。
深度關注財政經濟安全。 將政府性債務和財政存量資金同時納入財政“同級審”必審內容。一方面摸清“底數”，加強對以前年度財政結余結轉形成的存量資金和地方政府性債務的監(jiān)控。掌握每一年度末財政存量資金的總體規(guī)模、結構、來源、種類和存儲狀態(tài)，每一年度市級債務總體規(guī)模及增長變化情況等。另一方面建言獻策，推動政府完善體制機制，把閑置的存量資金清理出來，盤活用好；促進主管部門及各區(qū)相繼出臺了政府性債務管理辦法，進一步規(guī)范債務管理，保障依規(guī)按期償還存量債務。在每年財政“同級審”中，該局都結合儲備土地融資情況的審計，對市土地儲備情況進行專項審計調查，掌握各類經營性用地收儲、上市及庫存情況，從土地這個生產要素的供給來分析經濟發(fā)展的后勁和空間。
深度關注財政管理改革。 該局緊跟財政管理改革步伐，加大對部門預算、專項資金管理、國庫集中支付和政府采購等財政改革落實情況的審計。利用數字化審計平臺跟蹤部門預算管理改革，揭示了項目支出預算未細化、執(zhí)行進度偏慢等問題，推動政府出臺《南通市市級部門預算改革方案》，提高預算編制的科學性。組織實施財政專項資金審計或調查，推動規(guī)范專項資金管理。3年共向政府上報審計結果報告和審計專報7份，針對政府專項資金多頭管理、職責不清等問題，從機制制度層面提出整合和規(guī)范專項資金管理、探索專項資金資本化運作方式、完善績效目標考核及成果運用等審計建議，2014年底市政府從“一盤棋”的全局角度出臺了《關于規(guī)范政府專項資金管理的實施意見》，全面整合規(guī)范政府專項資金使用管理。組織對財政部門實施的公務卡結算制度、政府采購政策執(zhí)行情況進行專項審計調查，促使財政部門進一步完善了國庫集中支付制度，促成該市進一步規(guī)范政府采購程序、從嚴控制單一來源采購、進一步完善市場準入。
深度關注財政資金績效。 無論部門預算執(zhí)行審計還是財政專項資金審計或調查，該局都將績效理念始終貫穿其中，關注財政資金使用績效。每個處室每年都會在財政政策、重大項目、民生資金等方面安排獨立立項的績效審計項目，注重從政策執(zhí)行、資源利用、資金使用效益、行政工作效能等方面做出評價，提出了一系列完善預算績效管理，強化預算支出責任和績效的審計建議。該市財政部門積極響應，自2014年起組織對預算單位全部職能項目、市立項目開展績效評價，并出臺了市級財政資金績效預算管理意見，推進績效目標、績效跟蹤、績效評價和結果運用等工作，積極構建起科學完整的預算績效管理體系。（孟亮）
