上海市審計局局長 王建平
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我受市政府委托，向市人大常委會報告2016年度市本級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況。
根據(jù)《中華人民共和國審計法》和《上海市審計條例》等法律法規(guī)，市審計局對2016年度市本級預算執(zhí)行和其他財政收支情況進行了審計。審計工作緊緊圍繞市人大常委會提出的要求和市政府工作部署，堅持依法審計、客觀求實、鼓勵創(chuàng)新、推動改革，按照《關于本市實行審計全覆蓋的實施意見》要求，深入推進對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的審計全覆蓋，加大對各項政策措施落實情況的跟蹤審計，服務本市經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
2016年，全市各部門認真貫徹落實市委、市政府決策部署，按照繼續(xù)當好全國改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者的要求，積極推動各項改革創(chuàng)新舉措，全市經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展。總體上看，市本級預算執(zhí)行情況較好。
——堅持穩(wěn)中求進，財政收入穩(wěn)步增長。全面推開“營改增”試點，實現(xiàn)增值稅對貨物和服務的全覆蓋；加大“減稅降費”政策實施力度，進一步降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本；加強稅收和非稅收入征管，2016年市級一般公共預算收入完成預算的104.1%，增長11.4%。
——聚焦上?？苿?chuàng)中心建設，加大財政科技投入。2016年安排市級科技資金201.6億元。創(chuàng)新財政投入方式，設立總量為285億元的集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金，擴大創(chuàng)業(yè)投資引導基金總量規(guī)模，完善天使投資風險補償機制；加大對中小微企業(yè)融資擔保的支持力度，當年安排20億元，成立上海市中小微企業(yè)政策性融資擔?；?，多項舉措全面服務本市科創(chuàng)中心建設。
——深化財政改革，推進財政管理科學化、規(guī)范化。進一步在基數(shù)核定、財力分享等方面向區(qū)級傾斜，擴大市對區(qū)轉移支付規(guī)模，將部分市級專項資金納入轉移支付范圍；按照財政部要求，在市區(qū)兩級開展財政專戶清理工作；進一步推進財政監(jiān)管體系建設，健全完善預算支出執(zhí)行管理的通報和考核機制，加大財政存量資金盤活力度，實現(xiàn)重點支出項目績效目標管理全覆蓋。
——進一步推進審計整改工作。市政府專門部署審計查出問題的整改工作，落實整改責任，明確整改要求。有關部門、單位認真落實，積極整改，及時收回資金、調整賬目、完善制度。市審計局進一步加大跟蹤檢查力度，督促清單反映問題的及時整改。同時，配合市人大常委會開展對重點問題整改情況的專項監(jiān)督。2016年12月，市人大常委會聽取和審議了市政府關于審計整改情況的報告，對24個部門和單位進行了專題詢問。截至目前，各單位基本整改完畢，促進增收節(jié)支和挽回損失88.5億元，制定完善制度183項。
一、財政管理審計情況
按照預算法規(guī)定，市審計局對市財政局編制的市本級財政決算草案在上報市政府前進行了審計。根據(jù)市財政局編制的政府決算草案，2016年度市本級“四本預算”收支決算情況如下： 與向市十四屆人大五次會議報告的預算執(zhí)行數(shù)相比，市本級一般公共預算收支決算數(shù)增加2.4億元；市本級政府性基金收支決算數(shù)和國有資本經(jīng)營收支決算數(shù)不變；全市社會保險基金收入決算數(shù)減少18.8億元，支出決算數(shù)減少8.9億元，收支減少的主要原因是按實清算后各項社會保險基金收支情況作相應增減變動。審計結果表明，2016年，“四本預算”均實現(xiàn)收支平衡，完成年初市人大批準的預算，預算管理情況總體較好，決算收支基本真實，但還存在一些需要改進的問題。
（一）預算收入審計情況
1.部分企業(yè)未及時繳納相關稅收。250家企業(yè)少繳2016年度房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和印花稅，涉及金額共計4603.97萬元。
2.部分土地補償款及出租收入未及時上繳市級國庫。2016年，市土地儲備中心未及時將收到的4幅地塊劃撥補償款上繳市級國庫，涉及金額8.04億元；市土地儲備中心等2家單位未及時將收儲地塊臨時出租收入上繳市級國庫，涉及金額共計1379.33萬元。
3.部分殘疾人就業(yè)保障金未及時上繳。審計抽查13家企業(yè)發(fā)現(xiàn)，2016年，有2家人力資源服務企業(yè)欠繳殘疾人就業(yè)保障金，涉及金額共計4894.62萬元。
4.未按規(guī)定繳納工傷保險費。2016年，有132個建筑施工項目的施工總承包企業(yè)未按規(guī)定為從業(yè)人員繳納工傷保險費，涉及金額共計486.05萬元。
5.部分國有企業(yè)損益核算不規(guī)范，影響國資收益計繳基數(shù)的準確性。2016年，有4家國有企業(yè)因上年度少計收入或成本費用核算不準確，少計利潤總額共計4.29億元，對當年度國資收益計繳基數(shù)的準確性產(chǎn)生影響。
（二）預算支出審計情況
1.土地儲備資金未按進度申請撥付。土地儲備機構未按項目實際進度申請資金撥付，導致大量資金沉淀。審計抽查發(fā)現(xiàn)，2016年，個別土地儲備機構的2個土地收儲項目，在當年已到位資金尚有40.21億元未使用的情況下，又向主管部門申請獲得資金23.24億元。截至2016年末，上述資金后續(xù)僅使用3.15億元，結存60.30億元。
2.青年大學生創(chuàng)業(yè)補貼支出預算執(zhí)行率低。2016年，市級失業(yè)保險基金預算安排8000萬元，用于青年大學生創(chuàng)業(yè)社會保險費補貼。當年支出189.48萬元，預算執(zhí)行率僅為2.37%。主要原因是市區(qū)兩級補貼政策銜接不到位，區(qū)級補貼標準高于市級，且不能重復享受，申請該項市級補貼資金的人數(shù)較少。
3.國資經(jīng)營預算安排的個別專項資金結余較大。2016年，國資經(jīng)營預算年初安排董監(jiān)事專項資金預算407.31萬元，當年11月，市國資委全額申請撥付上述資金，未根據(jù)人員變動情況及時調整，造成年末賬面結余390.46萬元。
（三）預算管理審計情況
1.部分區(qū)財政專戶未按規(guī)定清理。審計抽查５個區(qū)發(fā)現(xiàn)，有2個區(qū)部分財政專戶未及時清理撤銷，2個區(qū)已清理撤銷專戶的資金并入其他專戶核算，個別區(qū)在社保專戶中核算投資紅利等資金。
2.部分單位預算安排未充分考慮以前年度執(zhí)行情況。根據(jù)財政預算執(zhí)行系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析，2016年，7家預算單位共7個項目，在連續(xù)兩年預算執(zhí)行率較低的情況下，仍參照以前年度預算數(shù)編制本年預算，造成2016年預算執(zhí)行率低于40%。
3.部分企業(yè)未享受附加收費減免政策。2016年，263家符合條件的企業(yè)未能按規(guī)定享受免繳教育費附加及地方教育費附加政策，涉及免繳金額共計7.04萬元。
4.污水處理費代征單位未經(jīng)批準自行確定征收標準。2016年3月起，本市將污水處理費納入政府性基金預算管理，并制定了相應的征收標準。但作為代征單位的３家自來水公司未經(jīng)批準，自行確定以前年度水量的適用征收標準，涉及水量共計291.36萬噸。
5.技術創(chuàng)新和能級提升項目未按時完成驗收。截至2017年3月末，國資經(jīng)營預算安排的技術創(chuàng)新和能級提升項目中，有11個應完成驗收的項目仍在驗收過程中，平均驗收用時已超規(guī)定期限6.9個月。
二、部門預算執(zhí)行和其他財政收支審計情況
（一）部門預算執(zhí)行審計情況
經(jīng)對13個市級預算部門及單位2016年度部門預算執(zhí)行和其他財政財務收支情況進行審計，結果表明，有關部門不斷加強預算管理，建立健全有關規(guī)章制度，部門預算執(zhí)行情況總體較好，但由于預算編制水平不夠科學精細、項目實施進度與資金撥付進度不匹配等原因，還存在一些問題：
1.預算編制不準確、不細化。一是個別部門未足額編制當年度人員經(jīng)費預算，也未及時調整，造成人員經(jīng)費占用公用經(jīng)費及專項經(jīng)費，涉及金額共計379.22萬元。二是2個預算部門部分項目支出預算，未按預算編制要求細化到具體使用單位或項目，涉及金額共計2809.42萬元。
2.支出未嚴格按預算執(zhí)行。一是5個預算部門的49個項目預算執(zhí)行率低于50%，涉及預算金額共計2.12億元。二是3個預算部門未按項目實際進度支出，涉及預算金額共計269.34萬元。三是3個預算部門及單位改變預算資金用途，涉及預算金額共計95.78萬元。
3.違反財政管理規(guī)定。一是8個預算部門及單位部分商品、貨物及服務未執(zhí)行政府采購規(guī)定，涉及金額共計1億元。二是4個預算部門未按規(guī)定將租金收入、利息收入等上繳財政國庫，涉及金額共計974.98萬元。三是8個預算部門及單位部分差旅費、培訓費等支出，未按規(guī)定使用公務卡結算，涉及金額149.95萬元。四是2個預算部門以代幣卡、現(xiàn)金形式報銷、發(fā)放經(jīng)費，涉及金額共計233.41萬元。
4.“三公”經(jīng)費使用管理不規(guī)范。一是2個部門的下屬事業(yè)單位借用企業(yè)及外單位車輛，使用公務用車運行維護費為工作人員車輛加油，涉及車輛4輛、金額2.08萬元。二是2個部門超預算列支因公出國（境）費用，涉及金額共計26.38萬元。
5.部分事業(yè)單位超額發(fā)放績效工資。4個預算部門下屬事業(yè)單位在核定的績效工資額度外，以專項獎勵、通訊費、交通費補貼等名義發(fā)放員工福利及報銷費用，涉及金額共計152.81萬元。
（二）部門決算草案審計情況
經(jīng)對12個市級預算部門2016年度決算草案審計，結果表明，各部門當年度決算草案報表基本真實地反映了各部門年度收支及資產(chǎn)負債情況，但還存在部分影響決算完整性和準確性的問題,主要是部分資產(chǎn)未入賬、收入支出結余宕存往來賬、部分賬冊或資金未納入決算報表口徑等。
經(jīng)審計，上述12個市級部門決算收入不實6167.48萬元，支出不實6306.14萬元，資產(chǎn)不實8599.42萬元，負債不實7399.67萬元，凈資產(chǎn)不實10309.51萬元。審計指出后，各部門已調整相關賬冊和決算報表。
三、政策措施落實跟蹤審計情況
根據(jù)審計署統(tǒng)一部署，市審計局持續(xù)開展重大政策措施落實情況跟蹤審計。經(jīng)對本市機構養(yǎng)老服務政策、院前醫(yī)療急救體系建設、促進殘疾人就業(yè)和高新技術企業(yè)發(fā)展稅收優(yōu)惠政策，以及政務數(shù)據(jù)共享與開放相關政策措施落實情況跟蹤審計發(fā)現(xiàn)，各級各部門認真貫徹落實上述政策措施，有效推動各項工作開展，取得了較好的效果，但由于部分配套政策不夠完善、政策宣傳不夠充分、相關部門和單位協(xié)調配合不夠到位等原因，上述政策措施在落實過程中還存在一些問題。
（一）推進機構養(yǎng)老服務政策落實情況
近年來，根據(jù)國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的要求，本市出臺了一系列政策措施，深入推進“五位一體”的社會養(yǎng)老服務體系建設。在機構養(yǎng)老方面，市政府明確了機構養(yǎng)老建設和發(fā)展目標，市級政府部門也制定了養(yǎng)老設施專項布局規(guī)劃、養(yǎng)老服務設施建設和持續(xù)運營等相關政策措施。經(jīng)對市民政局和普陀等6個區(qū)貫徹落實機構養(yǎng)老服務相關政策情況審計調查發(fā)現(xiàn)：
1.部分區(qū)機構養(yǎng)老床位數(shù)上報數(shù)與實有數(shù)存在差異。6個區(qū)上報市民政局2015年末機構養(yǎng)老床位數(shù)共計47554張，經(jīng)審計核實，實有床位數(shù)共計44275張，比上報數(shù)少7%。產(chǎn)生差異的主要原因是各區(qū)上報時，未將轉作他用的養(yǎng)老床位和停止運營機構的養(yǎng)老床位等予以剔除。
2.養(yǎng)老機構護理床位建設推進存在困難。截至2016年6月，5個區(qū)尚未啟動老年護理床位建設，推進難度較大。其主要原因： 一是相關政策在科室設置、設備購置等方面對設立護理床位提出了較高要求，與養(yǎng)老機構的現(xiàn)有場地條件和資金實力不相適應。二是相關政策對護理床位配備醫(yī)護人員要求較高，與一般衛(wèi)生醫(yī)療機構相比，養(yǎng)老機構招聘合適的醫(yī)護人員較為困難。
3.扶持養(yǎng)老機構發(fā)展的金融服務政策作用效果不明顯。本市關于加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的相關政策明確規(guī)定，要拓展養(yǎng)老行業(yè)的融資渠道，促進金融機構加大對養(yǎng)老服務業(yè)的信貸投入力度。經(jīng)審計，上述政策尚未有效落地，抽查的6個區(qū)14家嘗試融資的養(yǎng)老機構中，僅有1家通過房產(chǎn)抵押的方式獲得銀行貸款，有10家通過民間借貸取得資金，資金成本較高。
4.部分養(yǎng)老機構消防驗收不合格，存在安全隱患。3個區(qū)共計29家養(yǎng)老機構從未取得消防驗收，部分養(yǎng)老機構存在安全隱患。
（二） 推動完善本市院前醫(yī)療急救體系建設情況
2016年，本市出臺了《上海市院前醫(yī)療急救事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、《關于深化本市院前急救體系改革與發(fā)展的指導意見》等制度和政策措施，進一步推動和完善本市院前醫(yī)療急救體系建設。經(jīng)對本市院前醫(yī)療急救系統(tǒng)的規(guī)劃、管理和實施情況審計調查發(fā)現(xiàn)：
1.醫(yī)療急救服務反應時間較長，影響服務質量。2014年至2016年，全市醫(yī)療急救服務平均反應時間逐年遞增，急救車輛到達率未達到規(guī)劃指標要求。主要原因是一線急救醫(yī)療資源配置不足、考核機制不完善等。
2.系統(tǒng)建設未實現(xiàn)資源整合利用，影響功能發(fā)揮。全市10個急救中心的指揮調度系統(tǒng)，均由各中心自行開發(fā)，建設標準不統(tǒng)一，各系統(tǒng)兼容性較差。全市聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的部分模塊功能未能得到有效發(fā)揮。
3.急救車輛采購未統(tǒng)籌管理，影響財政資金使用效益。本市急救車輛由各急救中心采購，采購的車輛缺乏統(tǒng)一的配置標準，也未進行統(tǒng)籌管理，導致急救車輛采購成本高、效率低。2014年至2016年，全市共采購急救車輛245輛，金額共計1.35億元。
（三）促進殘疾人就業(yè)和高新技術企業(yè)發(fā)展稅收優(yōu)惠政策落實情況
近年來，國家在促進殘疾人就業(yè)、推動高新技術企業(yè)發(fā)展等方面制定出臺了一系列稅收優(yōu)惠政策，市稅務部門積極貫徹落實，較好地促進了本市殘疾人就業(yè)和高新技術企業(yè)發(fā)展。經(jīng)對市地稅局和部分企業(yè)審計調查發(fā)現(xiàn)：
1.促進殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行存在偏差。一是23家企業(yè)由于不知曉政策、納稅申報系統(tǒng)未進行關聯(lián)提示等原因，未及時申請享受殘疾職工工資加計扣除，以及城鎮(zhèn)土地使用稅減免優(yōu)惠政策，少享受加計扣除金額共計685.93萬元、城鎮(zhèn)土地使用稅減免金額共計48.83萬元。二是7家企業(yè)未足額支付殘疾職工工資、社保，或安置殘疾職工比例較低，不符合政策規(guī)定條件，但違規(guī)多享受殘疾職工工資加計扣除金額共計1200.22萬元、增值稅即征即退金額共計169.4萬元。
2.部分高新技術企業(yè)不符合規(guī)定條件，多享受稅收優(yōu)惠。一是8家企業(yè)實際研發(fā)費用比例未達到標準，但獲得高新技術企業(yè)所得稅優(yōu)惠，少繳企業(yè)所得稅共計996.18萬元。二是2家企業(yè)將不屬于規(guī)定范圍的費用計入所得稅加計扣除，多享受所得稅優(yōu)惠金額共計343.42萬元。
（四）推進政務數(shù)據(jù)資源共享與開放相關政策措施落實情況
近年來，市政府出臺了一系列政策措施推進本市政府數(shù)據(jù)資源共享與開放。經(jīng)對部分市級部門數(shù)據(jù)資源目錄體系建設、已開放數(shù)據(jù)質量情況以及數(shù)據(jù)庫建設等方面審計調查發(fā)現(xiàn)：
1.數(shù)據(jù)資源目錄體系建設推進不到位。部門數(shù)據(jù)資源目錄編制是推進政務數(shù)據(jù)共享與開放的基礎性工作，但由于各單位在編目時掌握標準不統(tǒng)一，導致部分數(shù)據(jù)資源未編目，已發(fā)布的數(shù)據(jù)資源目錄存在名稱重復、鏈接地址無法訪問等數(shù)據(jù)質量問題。
2.部分向社會開放的數(shù)據(jù)質量不高。審計抽查發(fā)現(xiàn)，部分數(shù)據(jù)未及時更新、個別數(shù)據(jù)項無內容、說明文檔表述不完整，影響對外開放數(shù)據(jù)發(fā)布的及時性和有效性。
3.個別數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)質量有待加強。審計抽查發(fā)現(xiàn)，由于數(shù)據(jù)提供單位對數(shù)據(jù)上傳工作組織、管理不夠到位，與數(shù)據(jù)庫運維單位未建立有效的協(xié)調機制等原因，個別數(shù)據(jù)庫的部分數(shù)據(jù)未及時歸集、已歸集的部分數(shù)據(jù)不準確。
四、專項資金審計情況
市審計局對市旅游發(fā)展專項資金、部分教育專項資金、農(nóng)村生活污水處理項目市級補助資金的管理使用情況開展了審計和審計調查。結果表明，相關部門積極落實市委、市政府決策部署，發(fā)揮政策引導作用，加大資金保障力度，在推動項目實施、提升公共服務能力水平、改善環(huán)境質量等方面，取得了較好成效。但由于部分預算編制不夠細化、相關管理制度不夠完善、對資金使用監(jiān)督不夠嚴格等原因，專項資金在管理和使用方面還存在一些問題。
（一）市旅游發(fā)展專項資金審計調查情況
為加快上海旅游業(yè)發(fā)展，建設世界著名旅游城市，市政府設立了上海市旅游發(fā)展專項資金。截至2016年6月，專項資金累計支持了213個規(guī)劃內重點項目，涉及資金1.65億元，引導和帶動了全市旅游業(yè)的發(fā)展。審計發(fā)現(xiàn)：
1.旅游類專項資金扶持項目的部分內容存在重疊。市旅游發(fā)展專項資金與市農(nóng)業(yè)旅游專項扶持資金在扶持對象和內容方面存在重疊，如對本市（農(nóng)業(yè)）旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展或（農(nóng)業(yè)）旅游點建設的基礎性、公益性項目的扶持，實際操作中存在部分項目內容重復申請財政補貼資金的情況。抽查發(fā)現(xiàn)，3個項目申報獲得市旅游發(fā)展專項資金383萬元，4個項目申報獲得市農(nóng)業(yè)旅游專項扶持資金250萬元，其中部分子項目或相關內容存在交叉或重復。
2.區(qū)級財政配套資金具體規(guī)定不明確。市旅游發(fā)展專項資金管理辦法要求區(qū)級財政予以配套資金支持，但未明確配套比例及具體操作辦法，導致各區(qū)配套政策在實際執(zhí)行中存在差異。經(jīng)對市級下達16個區(qū)共計1.15億元補貼資金審計調查發(fā)現(xiàn),有10個區(qū)未提供配套資金，6個區(qū)配套比例各不相同，最高為5.9倍。
3.資金下?lián)苤芷谳^長。由于市旅游發(fā)展專項資金審批審核環(huán)節(jié)較多，且時間節(jié)點未明確，導致資金撥付周期較長，影響時效性。近三年，該專項資金自年度申報指南發(fā)布至補貼資金下?lián)?，平均時間分別為213天、395天和310天。
（二）部分教育專項資金審計調查情況
2016年，市級財政下?lián)芨鲄^(qū)教育綜合改革專項轉移支付資金，用于加快推進各區(qū)教育綜合改革。經(jīng)對青浦等3個區(qū)，涉及0.97億元的教育綜合改革專項轉移支付資金管理使用情況的審計調查發(fā)現(xiàn)：
1.部分專項資金脫離區(qū)財政監(jiān)管。2016年底，個別區(qū)部分預算單位未經(jīng)財政部門批準，將應結轉至下年使用的教育綜合改革專項資金764.89萬元轉入單位其他銀行賬戶，擺脫預算約束。
2.部分項目資金使用效率低。2016年，市教委下?lián)?span style="FONT-FAMILY: Times New Roman">2
個區(qū)的個別學校特聘兼職教師資助資金共計“十二五”期間，本市各相關部門認真落實第四輪、第五輪《上海市環(huán)境保護和建設三年行動計劃》，加大對水污染防治的投入力度，積極推進水污染防治和水環(huán)境治理。經(jīng)對松江等4個區(qū)，涉及3.73億元的農(nóng)村生活污水處理項目市級補助資金管理使用情況的審計發(fā)現(xiàn)：
按照《上海市市級建設財力項目審計監(jiān)督辦法》要求，市審計局對部分市級建設財力項目進行了竣工決算審計，對區(qū)區(qū)對接道路和城市軌道交通建設項目推進情況，以及高速公路運營養(yǎng)護等情況進行了審計調查。結果表明，本市各建設主管部門和單位積極推進項目建設，不斷規(guī)范建設管理，但還存在建設管理不到位、建設進度滯后等問題。
（一）深化財稅體制改革，強化對預算執(zhí)行的監(jiān)督。一是依法加強“四本預算”收入的征收和管理，確保各項收入及時、準確、足額上繳。二是提高預算編制的科學化、精細化水平，強化預算約束，嚴格預算執(zhí)行。三是加大專項資金保障力度，規(guī)范預算執(zhí)行和資金撥付程序，進一步提高財政資金的使用效益。四是加強對部門和單位預算執(zhí)行全過程的監(jiān)督，推進財政監(jiān)管體系建設，促進預算管理科學化、規(guī)范化和精細化。
（二）加大統(tǒng)籌協(xié)調力度，確保各項政策措施落實到位。一是進一步完善相關配套政策及實施細則，細化目標任務、明確責任分工。二是加強政策落實和項目推進過程中的統(tǒng)籌協(xié)調，推進業(yè)務協(xié)同和信息共享，提高行政效能。三是強化監(jiān)督檢查，維護政令暢通，確保重大政策及時落地、發(fā)揮效應。四是規(guī)范投資項目建設管理，完善招投標管理制度，保障政府投資項目建設規(guī)范有序。
（三）加強審計整改落實，推動完善體制機制。一是按照市政府《關于進一步加強審計整改工作的意見》，進一步完善整改工作機制，落實整改責任。二是相關主管部門應承擔起督促下屬單位整改的責任，加強對整改工作的檢查，形成整改合力。三是被審計單位要承擔主體責任，及時糾正違紀違規(guī)問題，完善相關制度。四是對審計反映的體制機制性問題，盡快完善相關配套政策和法規(guī)，為改革創(chuàng)新保駕護航。
