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2004年第4號：“788戶企業(yè)稅收征管情況審計調(diào)查結(jié)果”

【時間:2004年09月15日】【來源:審計署辦公廳】字號：【大】【中】【小】

788戶企業(yè)稅收征管情況審計調(diào)查結(jié)果
（二○○四年九月十三日公告）

    為了解目前稅務部門稅收征管質(zhì)量狀況，2003年9月至2004年1月，審計署組織17個駐地方特派員辦事處，對17個?。▍^(qū)、市）稅源比較集中的35個市（地）稅務機關2002年至2003年9月稅收征管情況進行了審計調(diào)查，重點抽查了788戶企業(yè)的納稅申報、稅款繳納、稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行以及稅收流失等情況。
    一、基本情況
    這次審計調(diào)查的788戶企業(yè)，大都是財務制度比較健全、管理相對較好的重點稅源大戶，納稅規(guī)模占35個市（地）稅收收入的20%左右，年實現(xiàn)稅收超過百萬元的企業(yè)占90%以上。其中，股份制企業(yè)367戶，占46.57%；國有企業(yè)218戶，占27.66%；涉外企業(yè)112戶，占14.21%；集體企業(yè)52戶，占6.60%；其他企業(yè)39戶，占4.95%。
    審計調(diào)查顯示，788戶企業(yè)2002年實現(xiàn)稅收1 173.47億元，繳納稅款1 105.03億元，少繳稅款133.85億元；2003年1至9月實現(xiàn)稅收1 037.78億元，繳納稅款978.82億元，少繳稅款118.94億元。
    調(diào)查結(jié)果表明，近年來，各級稅務部門積極推進各項稅收征管改革，稅收征管質(zhì)量和水平不斷提高，有力地促進了稅收收入的持續(xù)快速增長，但稅收征管中仍存在一些問題。

    二、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題

    （一）稅務部門受稅收計劃和地方財政預算剛性等因素影響，人為調(diào)節(jié)稅收進度。
    一些稅務部門在完成上級下達的年度稅收計劃的情況下，或者迫于地方政府的壓力，人為控制稅收入庫進度，將稅源留在企業(yè)。788戶企業(yè)中有364戶（占46.19%）存在此類問題。2002年底和2003年9月末，分別有106.32億元、102.95億元應入庫稅款因此未征收入庫。其主要表現(xiàn)：一是在企業(yè)貨幣資金充足的情況下，稅務機關有稅不征。如云南省安寧市國稅局在昆明鋼鐵集團有限責任公司銀行存款余額超過8億元的情況下，將其2002年應納稅款 1.53億元，延遲到2003年征收入庫；湘潭市國稅局岳塘分局在湘潭鋼鐵集團有限公司2002年底貨幣資金達3億多元的情況下，未將其當年新增加的增值稅欠稅4500萬元征收入庫。二是違規(guī)批準緩稅，將稅款延期入庫。如2002年黑龍江省國稅局對大慶油田有限責任公司、哈藥集團等12戶有能力繳納當期稅款的企業(yè)，采取逐月或逐季批準緩征的方式，到年底仍有37.72億元未征收入庫。三是用違規(guī)退庫等方法調(diào)節(jié)收入。如哈爾濱市地方稅務局香坊分局對黑龍江移動通信公司2002年底已申報入庫的個人所得稅559.7萬元，以“誤收退稅”的名義退庫，2003年1月又重新征收入庫。

    另外，在經(jīng)濟欠發(fā)達的內(nèi)蒙、江西、四川等地區(qū)，稅務機關為完成稅收計劃，征收“過頭稅”10.02億元。如四川省德陽市什邡市地稅局2002年根據(jù)上級稅務機關和當?shù)厥姓仨毻瓿伤枚惾蝿盏囊?，多征德陽藍劍包裝股份有限公司企業(yè)所得稅1 549萬元，是該企業(yè)應繳稅款的7.63倍。

    審計調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，國稅、地稅部門由于受各自稅收計劃的影響，對同一納稅人分別存在少征和多征兩方面的問題。如河北省新樂地稅局在石家莊新樂國人啤酒有限公司2003年9月末欠繳“兩稅”（應由國稅局征收）1.33億元的情況下，多征城建稅和所得稅1 859萬元。湖北省紅安縣地稅局在紅安卷煙廠2002年12月底欠繳“兩稅”2.23億元的情況下，多征城建稅4522萬元。

    （二）企業(yè)會計核算和納稅申報不實，導致稅收嚴重流失。

    2002年至2003年9月，788戶企業(yè)中有100戶(占12.69%)存在核算、申報不實以及騙取稅收優(yōu)惠等問題，由此少繳稅款14.25億元。主要表現(xiàn)：一是企業(yè)違規(guī)核算，少申報和繳納稅款。如2002年中國石油天然氣股份有限公司大慶石化分公司采取少計收入、多列成本的手法，少計增值稅、所得稅等稅款1 471.52萬元。南京市玄武區(qū)城鎮(zhèn)建設綜合開發(fā)有限公司等4戶企業(yè)，截至2003年9月未及時結(jié)轉(zhuǎn)已完工項目利潤，少繳納企業(yè)所得稅4 500.97萬元。審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分由地方政府出資興辦的企業(yè)，少申報和繳納稅款情況更為嚴重。如江蘇省國信資產(chǎn)管理集團有限公司是代表江蘇省政府行使國有資產(chǎn)出資人職能的企業(yè)，其所屬國際信托公司、投資管理公司2002年少申報各項稅收9 520.44萬元。江蘇交通產(chǎn)業(yè)集團有限公司是江蘇省政府用預算外交通資金投資成立的企業(yè)，自1998年成立以來，一直未辦理所得稅納稅申報，少申報所得稅19850萬元。二是有的企業(yè)利用優(yōu)惠政策少繳稅款。如海南汽車制造有限公司和一汽海南汽車有限公司2002年申請減免稅時，上報的島內(nèi)島外銷售比例與實際不符，多享受“地產(chǎn)地銷”增值稅減免14 081.55萬元。

    （三）地方政府干預稅收政策執(zhí)行情況仍然存在。

    在調(diào)查的35個市（地）中有19個市（地）存在地方政府干預稅收政策執(zhí)行以及越權減免稅問題。調(diào)查的788戶企業(yè)中有46戶（占5.83%）享受地方政府越權批準的各類減免稅政策。如2002年至2003年9月，陜西省財政廳、地稅局、國稅局等五家單位經(jīng)省政府批準，對陜西金秀交通有限公司取得的公路運營收入，由稅法規(guī)定的5%稅率改按3%的稅率征收營業(yè)稅及附加，致使該公司少繳稅款277萬元。2002年，杭州市蕭山地稅局依據(jù)地方政府政策，將國家對新辦勞動就業(yè)服務企業(yè)的所得稅優(yōu)惠政策擴大到21戶非勞動就業(yè)服務企業(yè)，減免所得稅1 714.35萬元。

    審計調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，部分地方政府為吸引投資，違反國務院規(guī)定，自行制定稅收返還政策，不僅損害了稅法的嚴肅性，而且加劇了企業(yè)的不公平競爭，導致一些企業(yè)為追逐稅收優(yōu)惠，在地區(qū)間無序流動。如呼和浩特市和林縣盛樂經(jīng)濟開發(fā)區(qū)自定稅收返還政策，將稅務局征收的地方收入全部返還給企業(yè)，僅2002年返還蒙牛乳業(yè)股份公司稅款就達4900多萬元。

    （四）稅務部門征管不力，造成稅收大量流失。

    調(diào)查的788戶企業(yè)中有169戶（占21.45%）由于稅務部門征管不力，導致稅收流失27.6億元。主要表現(xiàn)：一是部分稅務機關擅自擴大優(yōu)惠政策執(zhí)行范圍，或變通政策違規(guī)批準減免稅。審計抽查發(fā)現(xiàn)，有83戶存在此問題，共少征稅款20.52億元。如2002年至2003年9月，上海市國稅局、地稅局第六分局在上海農(nóng)工商超市有限公司稅收優(yōu)惠政策期滿、當年新安置待業(yè)人員達不到國家規(guī)定比例的情況下，批準該公司減半征收企業(yè)所得稅，少征稅款13 333萬元。二是對企業(yè)納稅申報審核不嚴，導致稅收流失。三是稽查查補稅款不按規(guī)定加收滯納金。如無錫市國稅局稽查局2002年對稽查案件查補稅款全部未征收滯納金，據(jù)對該局2002年至2003年9月稽查案件中涉稅金額前21名企業(yè)統(tǒng)計，應征未征滯納金達1549.86萬元。四是部分稅收優(yōu)惠政策多環(huán)節(jié)審批、多頭管理，導致部分納稅人鉆“空子”，造成國家稅收流失。如南京市科學技術局將從事商品流通的南京醫(yī)藥股份有限公司，經(jīng)營手機銷售、娛樂、印刷等業(yè)務的南京鴻興達通信實業(yè)有限公司，從事長江貨運的南京水運實業(yè)股份有限公司等，認定為高新技術企業(yè)，2002年至2003年9月，稅務部門據(jù)此批準減免稅5667.8萬元。
    三、審計建議
    針對以上問題，審計署建議：
    （一）進一步完善稅收工作考核機制，努力構(gòu)建依法治稅的稅收征管環(huán)境。目前，各級稅務機關在制定和分配稅收計劃工作中，仍采取“基數(shù)加增長率”的模式，這樣做有其歷史的原因，對稅收的持續(xù)快速增長也發(fā)揮了一定的積極作用。但計劃與實際往往存在較大出入，且稅收計劃完成的好壞不僅是上級稅務機關考核下級稅務部門工作業(yè)績的重要內(nèi)容，也是各級政府評價、獎勵稅務部門最直接的參考依據(jù)。在這樣一種稅收計劃管理和考核機制下，稅務機關在完成稅收計劃后，為防止基數(shù)過大，往往延壓稅款，而在完不成稅收計劃時，則又容易出現(xiàn)征收“過頭稅”的問題，很難做到依法治稅。為此，建議國家稅務總局進一步完善稅收管理機制，逐步以稅收征管綜合質(zhì)量考評取代現(xiàn)行的稅收計劃考核，從制度上保證稅務部門依法治稅，杜絕人為調(diào)節(jié)稅收入庫進度現(xiàn)象的發(fā)生。

    （二）嚴管重罰，加大對偷稅行為的處罰力度。在目前自主申報納稅的稅收征管模式下，對偷稅行為的處罰力度，直接影響稅收征管秩序。從這次調(diào)查情況看，由于稅務機關對偷稅行為處罰不力，在一定程度上助長了納稅人偷稅的主觀故意。在調(diào)查的788戶企業(yè)中，2002年有157戶企業(yè)的偷稅行為被查處，稅務機關僅對其中的48戶處以罰款，對57戶加收滯納金，處罰率和滯納金加收率（按戶次）分別僅為30.57%和36.31%，遠遠低于稅法規(guī)定的處罰標準。這樣的處罰對少數(shù)存在僥幸心理不依法納稅的企業(yè)，起不到震懾作用。建議各級稅務機關嚴格依法懲處偷稅行為，保證稅法的嚴肅性。

    （三）強化征管，建立嚴格的責任追究制度。目前，執(zhí)法不嚴、征管不力，已成為影響稅收征管質(zhì)量的一個突出問題。究其原因，雖然存在地方政府干預、征管手段落后等外部因素，但稅務系統(tǒng)對稅收執(zhí)法行為缺乏嚴格的責任追究制度也是一個重要原因。建議國家稅務總局盡快建立嚴格的責任追究制度，在依法賦予稅務機關和稅務人員征管權利的同時，明確其應該承擔的責任，使稅收征管權利和責任相統(tǒng)一。
    四、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況
    審計調(diào)查結(jié)束后，審計署及時匯總調(diào)查情況，向國務院提交了專項審計調(diào)查報告，并將有關情況向國家稅務總局作了通報。國務院及國家稅務總局對審計調(diào)查結(jié)果給予了高度重視，國務院領導作了批示，國家稅務總局召開了專門會議進行研究，并在全國稅收征管工作會議上對審計調(diào)查情況進行了通報，要求全國稅務系統(tǒng)高度重視審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，堅決糾正。稅務總局同時還下發(fā)了整改通知，要求各級稅務機關統(tǒng)一思想，充分認識審計監(jiān)督對促進依法治稅、提高征管水平的重要意義;要求各級稅務機關一把手親自負責，堅決糾正審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題；對存在違規(guī)涉稅問題的企業(yè)，逐戶進行稅務專項稽查，對查實的問題要嚴格依法處理；對有執(zhí)法過錯的稅務人員，要按照稅收執(zhí)法責任制的要求進行責任追究，涉及違法違紀問題的，移交監(jiān)察部門處理。有關省市區(qū)人民政府也高度重視，采取措施加以糾正和整改。

        附件：稅收征管情況審計調(diào)查35個市（地）名單


    附件：

    稅收征管情況審計調(diào)查35個市（地）名單

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