四城市高教園區(qū)開發(fā)建設(shè)情況審計調(diào)查結(jié)果 （二○○五年五月三十日公告） |
2004年，審計署組織對杭州、南京、珠海、廊坊四市高教園區(qū)（俗稱“大學(xué)城”）開發(fā)建設(shè)情況進(jìn)行了專項審計調(diào)查。
一、基本情況
此次調(diào)查的四城市現(xiàn)有9個新建高教園區(qū)（以下簡稱園區(qū)），即杭州下沙高教園區(qū)、小和山高教園區(qū)、濱江高教園區(qū)和浙江大學(xué)紫金港校區(qū)，南京仙林大學(xué)城、江寧大學(xué)城和浦口大學(xué)城，珠海大學(xué)園區(qū)，廊坊東方大學(xué)城。
園區(qū)規(guī)劃占地16.54萬畝。截至2003年底，實際占地13.57萬畝，其中教學(xué)設(shè)施占47％，公共基礎(chǔ)設(shè)施占11％，高爾夫、房地產(chǎn)等經(jīng)營性項目占5％，山體、綠地、水面及閑置地等占37%。
園區(qū)有兩種建設(shè)方式，一是地方政府建園區(qū)內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施，高校和開發(fā)企業(yè)建校區(qū)。二是基礎(chǔ)設(shè)施和校區(qū)都由開發(fā)企業(yè)建設(shè)，建成后出租或出售給高校。
園區(qū)計劃投資539.60億元，其中銀行貸款占32.65％，高校自有資金占21.11％，政府投入占15.95％，社會投入占7.81％，資金缺口占22.48％。截至2003年12月31日，實際籌集資金257.10億元，其中銀行貸款占59.42％，高校自有資金占23.11％，地方政府投入占12.57％，社會投入占4.90％。
園區(qū)內(nèi)規(guī)劃建94所高校新校區(qū)，計劃招生81.69萬人。至審計調(diào)查時已建成83所高校新校區(qū)，在校生33.84萬人。
審計調(diào)查表明，高教園區(qū)建設(shè)增加了高等教育資源，對解決“擴(kuò)招”瓶頸約束困難、拓展辦學(xué)空間起到了積極作用。但建設(shè)中也存在著違規(guī)審批、占用土地和銀行貸款比重高等值得認(rèn)真關(guān)注的問題。
二、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題
（一）違規(guī)審批和占用土地
一是地方政府違規(guī)批地。土地管理法明確規(guī)定，征用基本農(nóng)田、超過35公頃的耕地或超過70公頃的其他土地必須由國務(wù)院批準(zhǔn)。但在上述高教園區(qū)建設(shè)征地審批中，有的地方政府通過調(diào)整土地利用總體規(guī)劃和拆分審批的辦法規(guī)避法定審批權(quán)限。如杭州市小和山高教園區(qū)和下沙高教園區(qū)建設(shè)征用土地中含基本農(nóng)田5262畝。當(dāng)?shù)卣{(diào)整相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，將上述基本農(nóng)田的指標(biāo)轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)，由省級政府批準(zhǔn)征用。
二是開發(fā)建設(shè)單位違規(guī)占用農(nóng)民集體土地。廊坊市東方大學(xué)城和南京市江寧大學(xué)城的開發(fā)建設(shè)單位在未辦理征地審批手續(xù)的情況下采取租用等辦法違規(guī)圈占農(nóng)民集體土地33976畝。其中廊坊市東方大學(xué)城開發(fā)有限公司2001、2002年以建“大學(xué)城”配套設(shè)施等名義租用土地，非法圈占北京市和廊坊市5個行政村的農(nóng)民集體土地10636畝，其中基本農(nóng)田874畝，其它耕地8622畝。這些租用土地的一部分又被用于違規(guī)建設(shè)擁有5個標(biāo)準(zhǔn)場地的東方大學(xué)城高爾夫球場。
（二）貸款比重高，償貸存在一定風(fēng)險
四市高教園區(qū)建設(shè)計劃投資中的銀行貸款占近三分之一，截至2003年底，實際取得銀行貸款152.76億元，占已籌集到建設(shè)資金的59.42％。南京中醫(yī)藥大學(xué)新校區(qū)和北京師范大學(xué)珠海分校分別已貸款7億元和6.28億元，分別占已籌集到建設(shè)資金的93％和94％。
高校建設(shè)新校區(qū)償還銀行貸款主要靠學(xué)雜費收入，但到審計調(diào)查時，這一預(yù)期未能實現(xiàn)：一是按普通標(biāo)準(zhǔn)收取學(xué)雜費的高校其學(xué)雜費收入基本都用于維持教學(xué)支出。如浙江中醫(yī)學(xué)院濱江校區(qū)建設(shè)項目2003年底貸款余額2.29億元。2001至2003學(xué)年該校年均學(xué)雜費收入為4 953萬元，僅夠維持教學(xué)開支；二是按教育部門規(guī)定可高于普通標(biāo)準(zhǔn)收取學(xué)雜費的高校，因其實際招生人數(shù)和收費額低于預(yù)測，預(yù)期的償債能力被高估。如北京師范大學(xué)珠海分校2002學(xué)年學(xué)雜費入不敷出，虧損892萬元，而貸款前預(yù)測的是收支相抵結(jié)余700萬元。
一些貸款承建高教園區(qū)的企業(yè)原設(shè)想主要靠已建成教學(xué)資源的經(jīng)營收益來償貸，但由于建設(shè)規(guī)模過大且閑置率較高，經(jīng)營收益達(dá)不到預(yù)期效果。如廊坊市東方大學(xué)城開發(fā)有限公司從6家銀行累計貸款9.3億元。至2003年，東方大學(xué)城各類教學(xué)資源建成面積177萬平方米，實際使用111萬平方米，閑置66萬平方米，占建成面積的37％。
另外，一些高教園區(qū)建設(shè)不從實際出發(fā),過于追求美化和景觀效應(yīng)，造成土地占用和資金使用的浪費。
三、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況
審計調(diào)查后，9個高教園區(qū)所在的省、市政府對審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題十分重視，積極整改，對高教園區(qū)建設(shè)中違規(guī)占地和貸款比重高等問題責(zé)成有關(guān)部門進(jìn)行研究、處理，出臺了有關(guān)加強(qiáng)土地管理的制度和規(guī)定，在建立高校債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系、嚴(yán)格控制新增貸款項目、防范財務(wù)風(fēng)險等方面采取了一些措施。截至本公告發(fā)布前，有關(guān)地方的黨政機(jī)關(guān)就違規(guī)圈地問題已對8名主要責(zé)任人員給予了黨紀(jì)、政紀(jì)處分，違規(guī)圈占的土地大部分已歸還給原所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。
四、意見和建議
為了保證擴(kuò)大高等教育規(guī)模工作的健康發(fā)展，教育、建設(shè)和國土等有關(guān)部門應(yīng)結(jié)合深入開展土地市場治理整頓和嚴(yán)格土地管理工作，繼續(xù)對各地建高教園區(qū)的情況進(jìn)行清理，整合現(xiàn)有高教園區(qū)的資源，充分發(fā)揮其應(yīng)有的功效；修改、完善擴(kuò)大高等教育規(guī)模的規(guī)劃，促使其科學(xué)、扎實和有序發(fā)展；各有關(guān)高等院校應(yīng)認(rèn)真總結(jié)辦新校區(qū)的經(jīng)驗教訓(xùn)，努力做到科學(xué)規(guī)劃、量力而行、分步實施，扎扎實實搞好工作；地方政府在發(fā)展高等教育時應(yīng)充分考慮教育主管部門的指導(dǎo)意見，切實按照高等教育發(fā)展的客觀規(guī)律辦事。
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