預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，是國家審計(jì)的永恒主題。自1995年審計(jì)法實(shí)施以來，審計(jì)署已連續(xù)11年開展了中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，在維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序、提高財政資金使用效益、促進(jìn)廉政建設(shè)、保障國民經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。一是揭露和查處了預(yù)算執(zhí)行中存在的違法違規(guī)問題，促進(jìn)規(guī)范了預(yù)算管理；二是真實(shí)反映了預(yù)算執(zhí)行的客觀情況，為人大、政府加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督和管理提供了依據(jù)；三是促進(jìn)了各部門依法理財、依法行政，推動了財政體制改革。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年以來，全國各級審計(jì)機(jī)關(guān)通過預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，共查出違規(guī)問題金額12989.2億元，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索1196件。審計(jì)處理后，已上繳財政1293億元，減少財政撥款和補(bǔ)貼69.5億元。通過對審計(jì)情況的研究分析，審計(jì)署提出的規(guī)范銀行開戶、整頓會計(jì)秩序、細(xì)化預(yù)算管理、推行部門預(yù)算、改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度、規(guī)范政府外債收支管理等建議被采納后，取得了很好的效果。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)作為審計(jì)機(jī)關(guān)為財政經(jīng) 濟(jì)工作服務(wù)的重要載體，已經(jīng)成為政府加強(qiáng)宏觀管理的重要手段，成為人大監(jiān)督財政收支的重要依據(jù)。一年一度的中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報告越來越受到社會各界的廣泛關(guān)注。
今年6月27日，李金華審計(jì)長受國務(wù)院委托向十屆全國人大常委會第二十二次會議作了《關(guān)于2005年度中央預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)工作報告》。與往年相比，今年的審計(jì)工作報告在體例和內(nèi)容等方面都有較大變化，特色十分突出，體現(xiàn)了審計(jì)工作的進(jìn)一步深化和發(fā)展。
一、重點(diǎn)報告預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況
今年2月28日，十屆全國人大常委會第二十次會議審議通過了修訂后的《中華人民共和國審計(jì)法》，胡錦濤主席簽署第48號主席令予以公布，自2006年6月1日起施行。審計(jì)法的這次修訂是對原審計(jì)法施行11年來審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)。修訂后的審計(jì)法是一部適應(yīng)我國社會經(jīng)濟(jì)和審計(jì)工作發(fā)展需要，有利于加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督、規(guī)范審計(jì)行為，并與國際慣例接軌的法律。她在繼續(xù)保留關(guān)于“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計(jì)機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計(jì)工作報告”規(guī)定的同時，特別規(guī)定：“審計(jì)工作報告應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)報告對預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)情況”。這樣做，可以使審計(jì)工作報告更加集中全面地反映預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況，有利于人大及其常委會更好地履行預(yù)算審查職責(zé)和監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行的職責(zé)，維護(hù)預(yù)算的法律嚴(yán)肅性。正是根據(jù)這一規(guī)定，今年的中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報告重點(diǎn)報告了中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況，對金融、企業(yè)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任等其他審計(jì)情況，報告中提到了，但不是作為重點(diǎn)內(nèi)容反映的。
金融、企業(yè)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)情況不作為審計(jì)工作報告的重點(diǎn)內(nèi)容反映，并不表明這三個方面不是審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)領(lǐng)域。實(shí)際上，按照法律規(guī)定，近年來審計(jì)機(jī)關(guān)在對金融、企業(yè)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任方面不斷加大審計(jì)力度，取得了明顯成效。去年審計(jì)署組織開展了對中國農(nóng)業(yè)銀行2004年度資產(chǎn)負(fù)債損益情況和11戶中央管理企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的審計(jì)，這些審計(jì)的有關(guān)情況將通過審計(jì)結(jié)果公告形式向社會公布。財政審計(jì)、金融審計(jì)、企業(yè)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)構(gòu)成了審計(jì)工作“3+1”的基本格局。按照新修訂的審計(jì)法的規(guī)定，這四個方面的審計(jì)今后都將予以不斷強(qiáng)化。
二、更加注重把握預(yù)算執(zhí)行的總體情況
今年的審計(jì)工作報告一開篇就開宗明義地指出：“今年的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，緊緊圍繞加強(qiáng)宏觀調(diào)控、推進(jìn)依法行政、維護(hù)群眾利益、促進(jìn)提高財政資金使用效益開展工作，注意分析把握預(yù)算執(zhí)行的總體情況，揭露財政財務(wù)管理中存在的一些不嚴(yán)格、不規(guī)范、不合法，影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出問題，從體制機(jī)制上分析原因、提出建議，促進(jìn)完善管理”。把握總體既是今年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的突出特點(diǎn)，也是今年審計(jì)工作報告的顯著特色。所謂把握總體，就是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅(jiān)持用全面、系統(tǒng)、辯證的觀點(diǎn)看待審計(jì)事項(xiàng)，揭示和反映預(yù)算執(zhí)行的整體情況和存在的突出問題。今年的審計(jì)工作報告將把握總體的理念體現(xiàn)于通篇，堅(jiān)持在把握總體的基礎(chǔ)上突出重點(diǎn)。閱讀了這個報告，有助于從總體上了解、掌握和認(rèn)識去年中央預(yù)算執(zhí)行的基本情況，得出總體概念。
一是今年的報告用較大的篇幅、較為全面地表述了預(yù)算執(zhí)行的基本概況，這樣做便于完整反映中央預(yù)算執(zhí)行及每項(xiàng)資金管理使用的全貌。如報告在反映中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況之前，從“國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，保證了中央財政收入穩(wěn)定增長”、“嚴(yán)格控制預(yù)算支出，合理分配使用超收節(jié)支資金”、“合理配置財政資源，促進(jìn)了各項(xiàng)社會事業(yè)發(fā)展”、“加大轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”、“堅(jiān)持依法行政，圓滿完成十屆全國人大三次會議批準(zhǔn)的中央預(yù)算”等五個方面，全面介紹了2005年度中央預(yù)算執(zhí)行的基本概貌；之后在對各部門單位、各專項(xiàng)資金審計(jì)情況作反映時，也都注意首先講述基本情況。與簡單化地直接反映審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題相比，這樣做的好處是，可以防止“只見樹木，不見森林”的缺憾。
二是今年的報告注意采取“點(diǎn)面結(jié)合”的方式，反映存在的主要問題，即注意把審計(jì)事項(xiàng)放在整個中央預(yù)算執(zhí)行的大背景下進(jìn)行考察，把審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題放置在項(xiàng)目和資金管理的總體情況中進(jìn)行審視。這樣便于通過閱讀報告由點(diǎn)及面和由面及點(diǎn)地看待審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，進(jìn)而科學(xué)、全面地把握資金管理、使用的總體狀況。因此，報告對每個審計(jì)項(xiàng)目的表述，都注意反映了審計(jì)抽查單位的覆蓋面、審計(jì)的資金量及其占被審計(jì)項(xiàng)目資金總量的比重，以及審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題占審計(jì)資金量的比重等。如報告在列舉2005年度中央部門本級及所屬單位預(yù)算執(zhí)行中存在的9個方面問題的同時，特別指出：“這次審計(jì)查出的2005年度新發(fā)生的違法違規(guī)問題金額8.65億元，僅占審計(jì)當(dāng)年資金量的0.6%?！本兔總€具體問題來說，都應(yīng)引起足夠重視并且必須認(rèn)真加以糾正，但就總體來看，存在的問題僅占整個預(yù)算執(zhí)行一定的比重。采用這種方式反映中央部門的預(yù)算執(zhí)行情況，能夠給人一個全面、準(zhǔn)確的概貌。
三、更加注重全面客觀地評價審計(jì)對象
審計(jì)的基本職能是監(jiān)督、評價和鑒證。通過審計(jì)，一方面要揭露和查處存在的問題，促進(jìn)被審計(jì)單位搞好整改；另一方面要對審計(jì)事實(shí)作出客觀公正的評價，反映被審計(jì)單位財政財務(wù)管理的真實(shí)狀況。與往年的審計(jì)工作報告相比，今年的報告更加注重了全面、客觀地評價審計(jì)對象。
一是堅(jiān)持“一分為二”，既如實(shí)揭露問題，又充分肯定成績。不論是反映財政部、發(fā)展改革委預(yù)算管理情況，還是反映48個中央部門具體預(yù)算執(zhí)行情況，抑或是反映專項(xiàng)審計(jì)和審計(jì)調(diào)查情況，報告都堅(jiān)持既充分披露審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，又用一定篇幅全面肯定各部門單位在加強(qiáng)財政財務(wù)管理方面取得的成效和進(jìn)步，從而避免了僅僅列示問題所容易使人產(chǎn)生的“以偏概全”的弊端。今年的審計(jì)工作報告與往年相比篇幅較長，除了審計(jì)內(nèi)容廣泛、豐富之外，加大正面評價的份量也是原因之一。而且在作出審計(jì)評價時，堅(jiān)持了實(shí)事求是的精神。如對青藏鐵路建設(shè)的環(huán)保問題，黨中央、國務(wù)院及國內(nèi)外各方面高度關(guān)注。從審計(jì)調(diào)查的情況看，青藏鐵路環(huán)境保護(hù)工作達(dá)到了環(huán)境影響評價報告的要求，為我國重大項(xiàng)目的工程建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)開展積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。審計(jì)工作報告對這方面給予了充分肯定。
二是堅(jiān)持用發(fā)展的眼光看待事物，既揭露存在的問題，又反映被審計(jì)單位的整改情況。審計(jì)多為事后監(jiān)督。從被審計(jì)事項(xiàng)的發(fā)生到實(shí)施審計(jì)，再到審計(jì)工作報告，必然有一定的時間跨度。如果審計(jì)工作報告僅僅反映審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，不反映審計(jì)之后一定期限內(nèi)被審計(jì)單位的整改糾正情況，審計(jì)反映就不能做到客觀全面。而且從根本上說，揭露和查處問題并不是審計(jì)監(jiān)督的根本目的，通過揭露和查處問題，最根本的還是要促進(jìn)被審計(jì)單位搞好整改，規(guī)范管理。因此，報告在反映審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的同時，應(yīng)當(dāng)及時、如實(shí)反映被審計(jì)單位的整改情況。今年的報告在這方面下了功夫，對各部門單位的整改情況反映得比較充分，除了按照往年慣例報告了2004年度中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的糾正情況外，還特別列舉反映了今年審計(jì)過程中被審計(jì)單位“邊審邊改”的情況，作出“今年中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改的工作已初見成效”的判斷。近年來，國務(wù)院高度重視針對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行整改的工作，溫家寶總理多次強(qiáng)調(diào)，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題要切實(shí)糾正，給人民群眾一個滿意的答復(fù)。從實(shí)際情況看，各有關(guān)部門、單位積極整改，效果明顯。審計(jì)工作報告增加了整改方面的內(nèi)容，既如實(shí)反映了這方面的情況，又體現(xiàn)了審計(jì)工作客觀公正的原則。
四、更加注重揭露深層次問題
揭露和反映經(jīng)濟(jì)生活中的突出問題，是這些年來審計(jì)工作報告一以貫之的做法。今年的報告在揭露存在問題方面的力度更大、重點(diǎn)更突出、層次更深。
一是注重歸納分析，集中反映帶有普遍性和傾向性的突出問題。與個別案例相比，帶有普遍性、傾向性的問題對經(jīng)濟(jì)生活的影響更大、輻射面更廣，更需要引起重視并認(rèn)真加以解決。今年的審計(jì)工作報告注重在進(jìn)行歸納分析的基礎(chǔ)上，更多地揭示這類問題。如對48個中央部門的預(yù)算執(zhí)行情況，報告沒有把濃墨重筆放在個別案例上，而是著重反映了部門及所屬單位存在的一些共性問題，包括多報多領(lǐng)財政資金、擠占挪用專項(xiàng)資金、轉(zhuǎn)移財政資金私存私放、預(yù)算未細(xì)化到具體單位和項(xiàng)目等，而且特別指明了48個部門中有多少部門單位存在這些問題。這樣從總體上集中反映問題，有利于引起重視，促進(jìn)更好地研究和解決這些共性問題，提高中央預(yù)算管理的整體水平。
二是注重揭露影響財政資金使用效益的問題。部分財政資金使用效益不高是當(dāng)前財政財務(wù)管理中存在的一個突出問題?？陀^形勢要求審計(jì)工作在促進(jìn)解決這方面問題上充分發(fā)揮作用。近年來，審計(jì)機(jī)關(guān)在繼續(xù)查處違法違規(guī)問題的同時，把是否有利于提高財政資金的使用效果作為審計(jì)工作的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷加大開展效益審計(jì)的力度，揭示了在效益方面存在的一些突出問題。如報告反映的財政部、發(fā)展改革委在預(yù)算管理中存在的問題，許多并不違反法律法規(guī)，而是屬于不夠科學(xué)、合理的問題，不利于更好地發(fā)揮財政資金的效益。中央部門存在的許多問題，從根本上說是由于管理不善和決策失誤等，造成了財政資金的損失和浪費(fèi)。在高速公路等專項(xiàng)審計(jì)中也反映出一些投資效益不高的問題。這些效益性的問題需要通過完善管理和加強(qiáng)科學(xué)決策等途徑，逐步加以解決。
三是注重揭露國家宏觀調(diào)控政策執(zhí)行中存在的問題。如中央補(bǔ)助地方支出管理、中央政府性建設(shè)資金分配、中小學(xué)危房改造、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等都涉及國家宏觀政策的執(zhí)行和落實(shí)。在今年的中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，把這些方面作為重點(diǎn)，集中反映了有關(guān)政策措施的執(zhí)行落實(shí)情況。特別是今年審計(jì)署組織開展了對上海、天津、江蘇、浙江、江西和四川6個?。ㄊ校┧鶎?7個開發(fā)區(qū)財政稅收政策執(zhí)行情況的審計(jì)調(diào)查，在充分肯定實(shí)行對開發(fā)區(qū)的特殊財稅優(yōu)惠政策取得明顯成效的同時，深入分析和反映了“國家關(guān)于開發(fā)區(qū)的稅收政策面臨的問題”、“地方政府關(guān)于開發(fā)區(qū)的財政政策中存在的問題”以及“地方政府關(guān)于開發(fā)區(qū)的土地出讓政策中存在的問題”，揭示了存在的一些深層次矛盾，并在此基礎(chǔ)上，提出了“將現(xiàn)行的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴a(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主，區(qū)域優(yōu)惠為輔’”等建議。這體現(xiàn)出審計(jì)機(jī)關(guān)注重從宏觀上揭示和反映問題，使審計(jì)監(jiān)督的立足點(diǎn)和著眼點(diǎn)更高，更好地為加強(qiáng)宏觀管理提供決策依據(jù)。
正是基于從總體上把握分析預(yù)算執(zhí)行情況、從宏觀的角度反映具有普遍性和傾向性問題等方面的考慮，今年審計(jì)工作報告沒有更多地反映具體案例。這并不意味審計(jì)機(jī)關(guān)不關(guān)注對違反財經(jīng)法紀(jì)及其大案要案的查處。去年以來，全國各級審計(jì)機(jī)關(guān)通過預(yù)算執(zhí)行及其他各項(xiàng)審計(jì)共發(fā)現(xiàn)各類違法犯罪案件線索2446件，其中審計(jì)署查出302件。對這些案件，審計(jì)署和各級審計(jì)機(jī)關(guān)已通過適當(dāng)方式向本級政府報告或直接移送紀(jì)檢監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)，有關(guān)部門已經(jīng)或正在查處，已有278人被追究刑事責(zé)任，478人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。審計(jì)工作報告之所以沒有過多列舉具體案例，主要有兩點(diǎn)考慮，一是在審計(jì)結(jié)果公告制度已然建立并不斷完善的情況下，審計(jì)查出的重要案例主要都通過公告形式向社會公布，已經(jīng)沒有必要象在建立審計(jì)結(jié)果公告制度之前那樣在審計(jì)工作報告中列舉許多具體事例。二是審計(jì)工作報告的篇幅有限，不可能把審計(jì)查出的所有重要案例一一列舉，難免掛一漏萬，這就可能帶來曝光是否公允的問題。因此，審計(jì)工作報告上不過多列舉案例，完全是根據(jù)客觀情況來確定的。當(dāng)然，不論審計(jì)工作報告上列舉不列舉違法違規(guī)案例，嚴(yán)肅查處財經(jīng)領(lǐng)域中的各類違法犯罪行為，今后仍然是審計(jì)機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。
五、更加注重理性分析
注重和加強(qiáng)理性分析貫穿于今年審計(jì)工作報告的始終，體現(xiàn)在對基本情況的概述、審計(jì)對象的評價、發(fā)現(xiàn)問題的披露、產(chǎn)生問題原因的剖析以及加強(qiáng)預(yù)算管理的意見建議等各個方面。特別是在反映了中央預(yù)算管理審計(jì)情況和中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況后，都分別有一個自然段進(jìn)行分析，進(jìn)一步闡明：“中央預(yù)算管理中存在上述問題的原因是多方面的，既有財政體制、投資體制改革不到位的影響，也有管理不嚴(yán)格、制度不落實(shí)的因素。從管理層面看，有些資金分配缺乏科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，還存在一些不夠公正、公平的問題；預(yù)算編制和計(jì)劃安排比較粗放，公開透明度比較低，導(dǎo)致執(zhí)行過程中隨意性比較大，不利于增強(qiáng)自我約束、加強(qiáng)外部監(jiān)督。從體制層面看，中央和地方政府事權(quán)劃分還不夠明晰，轉(zhuǎn)移支付和投資項(xiàng)目設(shè)置目標(biāo)還不夠明確，部門之間職能交叉、安排的項(xiàng)目內(nèi)容重復(fù)，加上中央財政統(tǒng)得過細(xì)，在預(yù)算管理級次多、資金鏈條長、信息不對稱的情況下，不利于加強(qiáng)項(xiàng)目管理，影響中央預(yù)算資金的科學(xué)使用”；部門預(yù)算執(zhí)行中存在一些問題的主要原因“一是部門預(yù)算改革沒有完全到位。一些中央部門尚未按要求建立起項(xiàng)目庫實(shí)行滾動管理，使得年初預(yù)算難以細(xì)化到具體項(xiàng)目和單位，執(zhí)行過程中隨意性較大。二是預(yù)算編審機(jī)制不夠健全。尚未建立起科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，一些資金的分配標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不透明，執(zhí)行過程中監(jiān)督檢查不力。財政部對各部門和各主管部門對所屬單位上報的預(yù)算審核不夠全面、嚴(yán)格，缺乏深入調(diào)查和跟蹤問責(zé)機(jī)制。三是內(nèi)部財務(wù)管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)。有些單位依法理財意識不強(qiáng)，制度不健全、內(nèi)控不嚴(yán)格。一些部門對所屬單位疏于監(jiān)管?！闭窃谧髁诉@些理性分析的基礎(chǔ)上，報告針對本次中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，提出了“改進(jìn)中央補(bǔ)助地方支出預(yù)算編報方式，清理整合轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目”、“進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革，增強(qiáng)預(yù)算的剛性約束”以及“健全中央政府性投資管理制度”的審計(jì)意見。審計(jì)的理性分析深化了審計(jì)成果，提升了報告的立意層次和思想內(nèi)涵。
總之，今年的審計(jì)工作報告是一個概括性更強(qiáng)、揭露問題更深刻、分析更透徹、思想內(nèi)涵更豐富的報告。應(yīng)當(dāng)從更為理性的角度看待、認(rèn)識和理解這個報告。今年中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)及其報告的這些特點(diǎn)，體現(xiàn)了新形勢下審計(jì)工作的發(fā)展，預(yù)示著審計(jì)工作今后一個時期的發(fā)展方向。應(yīng)當(dāng)看到，今年的報告是審計(jì)法修訂后向全國人大常委會的第一個審計(jì)工作報告，報告本身，包括內(nèi)容、結(jié)構(gòu)等安排也還需要不斷探索和完善。審計(jì)署將認(rèn)真聽取各方面的意見，進(jìn)一步深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作，不斷提高審計(jì)質(zhì)量和水平，不斷提高審計(jì)報告的質(zhì)量和水平。
