2019年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對(duì)提升小農(nóng)戶(hù)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)能力作出了全面部署。積極開(kāi)展小農(nóng)戶(hù)扶持政策審計(jì)，有利于推動(dòng)《意見(jiàn)》精神要求貫徹落實(shí)，促進(jìn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供可靠支撐，對(duì)此，筆者有以下幾點(diǎn)思考建議：
一、增強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)，深刻把握政策出臺(tái)的重要意義
一是小農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)有著深厚獨(dú)特的中國(guó)歷史文化傳統(tǒng)，孕育了源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的華夏農(nóng)耕文明。作為特定資源稟賦下以家庭為單位、集生產(chǎn)與消費(fèi)一體的農(nóng)業(yè)微觀主體，小農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中扮演著舉足輕重的角色，為華夏農(nóng)耕文明發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。精耕細(xì)作是小農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)的主要特征，這一屬性在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展中仍然發(fā)揮著重要的積極作用，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所追求的提高質(zhì)效、增加單產(chǎn)的目標(biāo)并不相悖。
二是小農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展重要的基礎(chǔ)力量，是我國(guó)在從農(nóng)業(yè)大國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)過(guò)程中必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。目前，我國(guó)仍是以小農(nóng)戶(hù)為主要農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的國(guó)家。第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)小農(nóng)戶(hù)數(shù)量占農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的98%以上，小農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)耕地面積占總耕地面積的70%。因此，堅(jiān)持實(shí)事求是，切實(shí)穩(wěn)定住小農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)這個(gè)基本面，進(jìn)而更好地統(tǒng)籌把握培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和扶持小農(nóng)戶(hù)的關(guān)系，有助于充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)未來(lái)。
三是小農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)仍具有較大的挖潛釋能空間，在建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系中發(fā)揮著重要戰(zhàn)略作用。首先，小農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)的耕地面積在耕地總面積中仍占據(jù)重要比例，承擔(dān)著我國(guó)大部分糧食生產(chǎn)和主要農(nóng)產(chǎn)品供給的任務(wù)，對(duì)保障糧食安全貢獻(xiàn)巨大。同時(shí)，大量的農(nóng)村富余勞動(dòng)力往往通過(guò)第二、第三產(chǎn)業(yè)向城市轉(zhuǎn)移，為工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了豐富的人力資本和廣闊的消費(fèi)市場(chǎng)。此外，從各類(lèi)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的成長(zhǎng)過(guò)程來(lái)看，小農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)是其發(fā)展起點(diǎn)和重要來(lái)源，我國(guó)農(nóng)業(yè)已經(jīng)形成小農(nóng)戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、龍頭企業(yè)等多元經(jīng)營(yíng)主體并存發(fā)展的局面。
二、選準(zhǔn)審計(jì)方向，有效提升政策審計(jì)的實(shí)施效果
一是關(guān)注政策制定層面。重點(diǎn)關(guān)注各地區(qū)各部門(mén)根據(jù)《意見(jiàn)》制定的具體貫徹落實(shí)措施情況，特別是政策的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性方面。關(guān)注各地區(qū)在政策制定、工作部署、財(cái)力投放方面的工作進(jìn)展和力度情況，揭示是否存在組織領(lǐng)導(dǎo)不力、基礎(chǔ)工作不扎實(shí)等問(wèn)題；關(guān)注政策制定能否準(zhǔn)確把握小農(nóng)戶(hù)發(fā)展中存在的突出矛盾，牽住“牛鼻子”，切實(shí)解決“擠小農(nóng)戶(hù)壘大戶(hù)”“僵尸合作社”等問(wèn)題，確保政策精準(zhǔn)；關(guān)注政策制定是否覆蓋扶持政策體系建設(shè)、組織化程度提升、生產(chǎn)設(shè)施條件改善、增收空間拓寬等全方位各領(lǐng)域內(nèi)容，揭示是否存在應(yīng)制定未制定、標(biāo)準(zhǔn)口徑不一等問(wèn)題，確保全面?zhèn)鲗?dǎo)。
二是關(guān)注政策執(zhí)行層面。關(guān)注重點(diǎn)主要是運(yùn)用財(cái)政、金融等政策對(duì)小農(nóng)戶(hù)進(jìn)行扶持的過(guò)程。關(guān)注各地區(qū)在小農(nóng)戶(hù)補(bǔ)貼、培訓(xùn)新興職業(yè)農(nóng)民、社會(huì)化服務(wù)等方面的財(cái)政扶持政策執(zhí)行情況，及時(shí)揭示資金管理不規(guī)范、損失浪費(fèi)以及違規(guī)違紀(jì)等問(wèn)題；通過(guò)大數(shù)據(jù)比對(duì)，關(guān)注資金是否及時(shí)撥付或形成存量資金，是否存在應(yīng)補(bǔ)貼未補(bǔ)貼、多次補(bǔ)貼或騙補(bǔ)的問(wèn)題；關(guān)注信貸、保險(xiǎn)等方面金融政策執(zhí)行情況，了解相關(guān)地區(qū)是否落實(shí)降低小農(nóng)戶(hù)貸款條件及額度要求，以及建設(shè)特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)制度、建立完善大災(zāi)保險(xiǎn)等情況，確保金融扶持政策落地。
三是關(guān)注政策效果層面。政策的實(shí)際效果是審計(jì)監(jiān)督的核心內(nèi)容，特別是效率和價(jià)值。建議從小農(nóng)戶(hù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接政策的資金、項(xiàng)目效果入手，重點(diǎn)關(guān)注小農(nóng)戶(hù)土地能否自愿流轉(zhuǎn)，小農(nóng)戶(hù)與現(xiàn)代農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)村合作社的經(jīng)濟(jì)效益能否得到有效銜接，以及小農(nóng)戶(hù)能否利用“互聯(lián)網(wǎng)+”取得上下游產(chǎn)業(yè)鏈的社會(huì)化服務(wù)等方面的實(shí)際情況，評(píng)估政策效果。同時(shí)，及時(shí)調(diào)查了解各地區(qū)各部門(mén)在貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》過(guò)程中存在的困難，推動(dòng)破除和整治政策落實(shí)過(guò)程中存在的形式主義、官僚主義等突出問(wèn)題。
三、優(yōu)化審計(jì)手段，切實(shí)促進(jìn)小農(nóng)戶(hù)發(fā)展政策落地
一是整體規(guī)劃、合理配置，提高審計(jì)資源的利用效率。小農(nóng)戶(hù)扶持政策審計(jì)，既關(guān)系農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，又牽動(dòng)民生實(shí)事落實(shí)，存在范圍廣、內(nèi)容多的特點(diǎn)，涉及財(cái)政、金融、企業(yè)、行政事業(yè)、投資等各專(zhuān)業(yè)審計(jì)領(lǐng)域。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步加大“兩統(tǒng)籌”力度，根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況，扎實(shí)做好年度審計(jì)項(xiàng)目規(guī)劃，以涉農(nóng)資金專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)為抓手，避免審計(jì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容交叉重復(fù)。同時(shí)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)等審計(jì)資源，創(chuàng)新方式方法，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計(jì)優(yōu)勢(shì)，提升審計(jì)效率。
二是總體把握、重點(diǎn)核查，推動(dòng)審計(jì)模式有效應(yīng)用。在開(kāi)展小農(nóng)戶(hù)扶持政策審計(jì)過(guò)程中，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧總體與局部的辯證關(guān)系，既要把握總體情況，又要突出重點(diǎn)內(nèi)容核查。一方面，充分把握小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接的基本情況，在此基礎(chǔ)上做好數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計(jì)。隨后，根據(jù)相關(guān)地區(qū)和部門(mén)提供的數(shù)據(jù)信息開(kāi)展總體分析，并逐步梳理需要重點(diǎn)核查的內(nèi)容；另一方面，選取有代表性的內(nèi)容進(jìn)行抽查，提高重要事項(xiàng)抽查比例，對(duì)重點(diǎn)事項(xiàng)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)延伸調(diào)查，保證重點(diǎn)事項(xiàng)、突出問(wèn)題查深查透。
三是跟蹤審查、整改提效，增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的監(jiān)督效果。既應(yīng)深刻揭示小農(nóng)戶(hù)扶持政策落實(shí)過(guò)程中存在的不到位、不完善問(wèn)題的同時(shí)，更應(yīng)注重從助力小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的角度出發(fā)，把具體審計(jì)事項(xiàng)置于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展大局下進(jìn)行審視和分析，向有關(guān)部門(mén)單位提出改進(jìn)管理、完善措施的意見(jiàn)建議。同時(shí)，按照規(guī)定及時(shí)向社會(huì)公告審計(jì)結(jié)果，不斷增強(qiáng)監(jiān)督效能，健全整改長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)到位。（趙拓 孫衛(wèi)法）
